La désunion européenne à la croisée des chemins

Traduction d’un article de par Wolfgang Streeck paru dans la revue American Affairs, le 20 février 2025 : Overextended: The European Disunion at a Crossroads

Avec le recul, on peut considérer que le Brexit, consommé après de longs marchandages en 2020, a été la dernière occasion, perdue, pour l’Union européenne de s’amender et de devenir une entité politique viable, voire une communauté.¹ Le départ du Royaume-Uni n’a pas été perçu comme un avertissement que l’Union était devenue trop diversifiée sur le plan interne pour rester unie, s’étant rapidement élargie à la fois sur le plan territorial et fonctionnel. Au contraire, l’Allemagne de Merkel et la France de Macron ont vu une opportunité, ou ont fait semblant d’en voir une, de faire avancer l’ancien projet d’intégration – « l’union sans cesse plus étroite des peuples d’Europe » – maintenant que la Grande-Bretagne « eurosceptique », l’un des trois grands de l’Union, est partie. Mais ils n’avaient sans doute guère le choix, car la constitution de facto de l’UE (deux traités internationaux de plusieurs centaines de pages chacun) est pratiquement immuable, tout amendement devant être approuvé par tous les États membres, ce que certains d’entre eux ne peuvent faire qu’après un référendum. On peut supposer que cette rigidité était exactement ce qui était souhaité lorsque les traités sous leur forme actuelle ont été signés à Maastricht en 1992 et à Amsterdam en 1997, afin de graver dans le marbre la logique de l’économie politique néolibérale, considérée à l’époque comme le stade ultime de la sagesse économique.

Contrairement à ce qui était attendu ou espéré, les conflits internes se sont intensifiés après le Brexit, entre le Nord et le Sud (Allemagne et Italie) ainsi qu’entre l’Ouest et l’Est (Allemagne et Pologne, Allemagne et Hongrie). Dans le même temps, les performances politiques ont considérablement diminué : la réforme des marchés de capitaux est restée bloquée, les banques ont continué à devenir trop grandes pour faire faillite, les réponses à Covid et aux niveaux croissants d’immigration ont été laissées aux États membres, la dette publique a augmenté presque partout tandis que la croissance économique a diminué, et le véhicule de relance de l’UE nouvelle génération (NGEU), nommé par euphémisme, malgré un financement de 750 milliards d’euros, n’a pas laissé de traces, pas même en Italie, l’État membre qu’il devait avant tout remettre sur pied.² Dans tous ces cas, il s’agissait, d’une manière ou d’une autre, de frontières internes entre les États membres qui s’affirmaient alors que les frontières externes avec le reste du monde ne parvenaient pas à être établies ou contrôlées.

Compte tenu de la baisse de légitimité politique démocratique³ de l’UE, la rhétorique de l’intégration européenne est devenue de plus en plus rare dans les années qui ont précédé la guerre en Ukraine. Cette tendance s’est poursuivie lors des élections au Parlement européen (PE) en 2024⁴, qui, dans presque tous les pays, ont montré un « europessimisme » ou un « anti-européanisme » croissant, dans le langage de ceux qui assimilent la critique de l’UE à la haine de l’Europe. Cette dernière tendance a entraîné une nouvelle politisation du débat sur l’architecture future du système étatique européen, en particulier sur le rôle et l’étendue de la souveraineté nationale au sein de ce système.

Dans cet article, j’explorerai les contours de la politique de l’Union européenne tels qu’ils émergent au cours de la désintégration du projet de l’Union européenne. Je commence par décrire ce que je considère, avec Walter Bagehot, comme la constitution « efficace », par opposition à la constitution « digne », de l’Union européenne d’aujourd’hui, en accordant une attention particulière à l’impact de la montée de l' »anti-européanisme ». Ensuite, je me pencherai sur la position et le rôle futur possible de l’Allemagne, qui est aujourd’hui de loin l’État membre le plus puissant de l’UE. Suivra une analyse de ce que je considère comme un nouveau projet d’intégration en tant que centralisation, la militarisation de l’UE dans le contexte de l’OTAN et de l’alliance transatlantique. Son avenir, selon moi, dépendra des rebondissements de la politique étrangère et de sécurité nationale des États-Unis au cours du second mandat de Donald Trump. Je conclurai par une discussion sur les perspectives des pays européens de se désengager de leur dépendance transatlantique, qui impose et est imposée par la centralisation de l’UE, et de rejoindre un Nouvel Ordre Mondial multipolaire 2.0, s’il en est ainsi.

Le nationalisme ressuscité : anti-européen, pro-européen

L’intégration étant hors de portée et ne figurant plus à l’ordre du jour, et l’anti-intégrationnisme « anti-européen » étant plus fort que jamais dans les États membres ainsi que, depuis l’élection de 2024, au Parlement européen⁵, l’Union européenne s’est transformée, plus que jamais, en un champ de bataille hautement institutionnalisé entre les États-nations qui la composent. Vue avec les yeux froids de l’analyse réaliste, la politique de l’UE se résume aujourd’hui à un tournoi permanent entre les États nationaux et les courants politiques transnationaux, dans un schéma complexe d’intérêts, de structures de pouvoir et de capacités nationales et internationales imbriquées. Contrairement à la constitution officielle de l’UE, les règles du jeu sont pour la plupart informelles et donc pragmatiquement ajustables lorsque de nouveaux intérêts et de nouvelles forces politiques doivent être pris en compte.

Les conflits passés entre les États membres de l’UE, qu’ils soient liés à la distribution ou à l’idéologie, ont généralement été menés sous le couvert d’une « idée européenne ». Cela a permis de cultiver ensemble une apparence de joyeuse civilité post et supranationale, cachant souvent de profondes aversions et rancœurs mutuelles à un public supposé attendre de « l’Europe » un type de politique nouveau, différent, moins corrompu ou dépolitisé. Aujourd’hui, avec la repolitisation de la « question européenne » et la montée de l’anti-européanisme national, cette situation a de plus en plus cédé la place à des conflits publics agressifs entre l’ancien courant intégrationniste et ses opposants. Aujourd’hui, la rhétorique de l’unité européenne est utilisée pour construire un front uni de « toutes les forces démocratiques » contre les ennemis internes de « l’Europe », les États membres « pro-européens » serrant les rangs avec l’opposition intérieure « pro-européenne » dans des pays anti-européens comme la Hongrie et la Pologne, et la guerre en Ukraine donnant l’occasion de désigner les anti-intégrationnistes d’Europe de l’Est et de l’Ouest comme des alliés, voire des créatures, d’un ennemi extérieur, la Russie.

Qu’est-ce qui maintient l’unité de l’UE, si ce n’est l' »intégration » ? Pourquoi l’UE n’a-t-elle pas été abandonnée compte tenu de son échec politique et managérial endémique ? Une partie de la réponse réside dans les intérêts institutionnels partagés par les dirigeants des États membres. Les dirigeants des petits pays ont intérêt à être considérés comme les égaux, ou presque, du chancelier allemand ou du président français, tandis que les dirigeants des grands pays peuvent apparaître chez eux comme les cogouverneurs responsables d’un continent entier. On a souvent noté avec quelle minutie les réunions des chefs de gouvernement européens au sein du Conseil européen sont mises en scène pour donner un sentiment d’unité et de drame à la fois, pour permettre aux participants de faire bonne figure devant leurs auditoires nationaux – pour donner l’impression qu’ils ont obtenu par un travail acharné quelque chose d’important pour leur pays. Jusqu’à récemment, ils ont tous contribué et bénéficié d’une image unique de l’Union européenne comme un nouveau type d’entité politique libérée de la dépravation quotidienne de la politique nationale : une sorte de politique en téflon dont l’avenir imaginé rendait fictif son présent observable, un foyer de promesses infalsifiables à l’épreuve de la déception, trop grandes, trop lointaines et trop diffuses pour être comprises dans leur ensemble par le consommateur politique moyen⁶.

Au plus tard dans les années 1990, lorsque l’UE a pris un sérieux virage néolibéral, les exécutifs nationaux, en tant que maîtres de ce que l’on appelait encore à l’époque le « projet européen », ont commencé à s’engager dans des jeux sophistiqués de changement de niveau politique derrière le voile de l’imagination pro-européenne. Profitant du système politique à plusieurs niveaux de l’UE et de ses vastes paysages de compétences concurrentes, se chevauchant et trop souvent conflictuelles, les gouvernements nationaux ont appris à déclarer que les questions politiques qu’ils ne pouvaient ou ne voulaient pas traiter étaient des questions « européennes », à traiter non pas au niveau national, mais au niveau supranational. Là, ils pouvaient s’allier à d’autres gouvernements pour produire des « solutions » européennes qu’ils pouvaient vendre dans leur pays comme des politiques européennes non négociables liant tous les États membres. De cette manière, le débat démocratique national a été remplacé par des mandats technocratiques supranationaux produits par une coalition internationale d’exécutifs nationaux se déchargeant les uns les autres, y compris eux-mêmes, de toute responsabilité démocratique. Le déplacement des niveaux comprenait également le déplacement des responsabilités, dans la mesure où des conditions nationales insatisfaisantes pouvaient être attribuées à des politiques européennes insatisfaisantes, dues à l’incompétence bureaucratique ou à l’influence malheureuse d’autres États membres plus puissants dont on pouvait espérer qu’ils seraient remis à leur place lors de la prochaine réunion au sommet.

Ces dernières années, alors que l’intégration continuait de s’étioler en tant que finalité européenne présumée, la realpolitik de l’UE a encore élargi la boîte à outils européenne des gouvernements nationaux. Aujourd’hui, les stratégies nationales se déploient dans le triangle complexe formé par le Conseil européen, composé des vingt-sept chefs de gouvernement des États membres, la Commission européenne et ses vingt-sept commissaires, et le Parlement européen et ses 720 membres élus tous les cinq ans⁷. Selon les traités, écrits en majuscules dans l’usage européen, le Conseil nomme le président de la Commission en consultation avec le gouvernement de son pays d’origine, qui sollicite ensuite les nominations des vingt-six commissaires restants auprès des gouvernements des autres États membres. Ensuite, la Commission dans son ensemble doit faire l’objet d’un vote de confiance par le Parlement européen, après quoi elle restera en fonction jusqu’aux prochaines élections européennes, cinq ans plus tard. Pendant cette période, la Commission est le seul organe qui peut proposer une législation européenne pour adoption par le Parlement et approbation finale par le Conseil.

L’apogée de la politique européenne dans sa dernière version se situe dans les mois qui suivent les élections européennes, lorsque le Conseil choisit le président de la Commission, que les États membres nomment leurs commissaires, que le futur président de la Commission définit et attribue les portefeuilles des commissaires et que le Parlement s’organise, verticalement en bureaux et horizontalement en familles de partis transnationales. Par ailleurs, le Conseil nomme son propre président, qui est, selon la coutume et la pratique, un ancien chef de gouvernement d’un État membre. Un autre président doit être trouvé pour le Parlement européen, ainsi que pas moins de quatorze vice-présidents, tandis que les différents groupes de partis élisent leurs dirigeants et, entre eux, nomment un nombre étonnant de présidents de commissions, tous équilibrés par pays et par parti. De plus, comme le président de la Commission désigné attribue des portefeuilles d’importance variable à ses vingt-six collègues commissaires désignés, il faut veiller à ce que toutes les délégations nationales et tous les groupes de partis nécessaires à la confirmation de la nouvelle Commission soient représentés de manière satisfaisante.

Après les élections de 2024, tout cela a été compliqué par le nombre non plus négligeable de membres « anti-européens » (députés européens). En termes de politique de fond, leur présence ne signifie pas grand-chose, car le PE n’a pas le droit de prendre l’initiative législative et ses compétences sont strictement limitées par les traités (dont les maîtres sont les États membres, et non le Parlement). Il n’y a pas non plus d’opposition formellement reconnue au sein du PE. Après les élections de 2024, les nouveaux anti-européens ont été largement exclus par les partis pro-européens de la prime à l’emploi post-électorale, laissant en fait inchangé le nombre d’emplois pour les perdants pro-européens des élections. En outre, des tentatives ont été faites pour construire des « pare-feu » politiques à l’allemande entre les bons et les mauvais Européens. Sur le plan politique, cela s’est avéré pertinent partout où il existait des affinités, perçues ou réelles, entre les nouveaux venus et les conservateurs de l’ancienne génération. En l’occurrence, ce sont surtout les membres allemands de gauche qui, déployant une rhétorique antifasciste, ont tenté d’amener les autres familles de partis à ne pas admettre en leur sein des « anti-européens » politiquement voisins. Comme cela aurait affaibli ces groupes, cet effort n’a pas eu beaucoup d’effet pratique^(8).

Dans la constitution effective de l’UE, les chefs de gouvernement des États membres, en particulier les plus grands, jouent un rôle de premier plan. Outre leur vote au Conseil, ils peuvent s’appuyer sur leurs délégations nationales au Parlement. Par exemple, ils peuvent menacer leurs collègues du Conseil et le président en exercice de la Commission de bloquer la confirmation de la nouvelle Commission si leur commissaire ne se voit pas confier l’un des portefeuilles les plus influents ou un portefeuille présentant un intérêt particulier pour leur pays. Dans le cadre des travaux parlementaires normaux, ils peuvent également demander à leurs délégués nationaux de voter dans l’intérêt national de leur pays plutôt que dans l’intérêt européen de leur famille de parti. Ils peuvent également inciter les députés européens de leur parti national à faire pression sur la famille de leur parti européen pour qu’elle soutienne des intérêts nationaux particuliers, ou même des intérêts « européens », quels qu’ils soient. Passer d’une plateforme nationale à une plateforme de parti politique ou vice versa, en plus de faire des allers-retours entre le niveau national et le niveau supranational, exige une virtuosité considérable, mais promet également des récompenses considérables. En 2024, une telle habileté a été démontrée par le premier ministre italien, Giorgia Meloni, qui a non seulement évité que son parti soit mis sur la touche à Bruxelles en tant que « post-fasciste », mais qui a également réussi à obtenir pour son pays un poste central au sein de la Commission, avec un portefeuille présentant un intérêt particulier pour l’Italie.⁹

Là où la politique européenne est plus intégrée qu’ailleurs, c’est dans la promotion de la formation d’une classe politique européenne, avec des liens profonds avec la classe politique mondiale de l’empire occidental américain. L’appartenance au Parlement européen ou à la Commission européenne n’est plus réservée aux politiciens nationaux sur le point de prendre leur retraite, ni offerte comme prix de consolation aux perdants de la politique nationale. Aujourd’hui, les députés européens et les commissaires perçoivent des salaires très attractifs – chacun des vingt-sept membres de la Commission gagne environ 312 000 euros par an, auxquels s’ajoutent des indemnités de résidence, de foyer, d’enfant et de rapatriement¹⁰. S’ils viennent d’un petit État membre, les membres de la Commission ont généralement un revenu nettement plus élevé que celui de leur premier ministre dans leur pays. Ils n’ont pas non plus à craindre des élections anticipées ou un remaniement ministériel qui leur ferait perdre leur emploi à l’avance. Les postes à Bruxelles, y compris les nominations de haut rang dans la bureaucratie de l’UE, sont donc d’importants atouts de négociation dans la politique nationale. En outre, après cinq ou dix ans de mandat, les anciens commissaires, surtout s’ils sont issus de la bonne politique, n’ont guère de difficultés à obtenir un emploi bien rémunéré dans le vaste réseau de lobbying qui entoure la Commission et, de plus en plus, le Parlement européen. Au plus tard à ce moment-là, ils auront développé une perspective « européenne » ou, en fait, cosmopolite qui peut les qualifier pour des postes dans l’industrie financière mondiale¹¹, dans des cabinets de conseil politique ou dans des organisations telles que la Banque mondiale, à moins qu’ils ne choisissent de profiter des fruits de leur travail en tant que retraités sur une côte méridionale.

Les appelés : L’Allemagne a dirigé, l’Allemagne dirige

Qui gouverne l’UE ? L’UE est gouvernée par ses États membres, principalement par les plus forts d’entre eux, seuls ou en coalition. Les intérêts des membres les plus faibles sont pris en compte dans la mesure où ils sont considérés comme légitimes par les plus forts – en d’autres termes, dans le cadre des relations internationales, ou intergouvernementales par opposition aux relations supranationales¹². Aujourd’hui, l’État membre le plus puissant est l’Allemagne. Avec une population de 84,7 millions d’habitants, soit 16,3 millions de plus que la France, qui occupe la deuxième place, représentant pas moins de 24 % du PIB de l’UE, avec une dette publique de loin la plus faible parmi les grands États membres – 63 % du PIB contre 137 % en Italie, 112 en France et 109 en Espagne (2024) ¹³– et avec une réputation de grande stabilité politique, datant des seize longues années de chancellerie d’Angela Merkel (2005-21), l’Allemagne semblerait en effet être le leader naturel de l’UE.¹⁴

Ce n’est toutefois qu’après le début de la guerre en Ukraine que les hommes politiques allemands, à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement, en particulier ceux du SPD, ont commencé à revendiquer publiquement un rôle de premier plan pour leur pays au sein de l’UE et de l’Europe¹⁵.

Les raisons de cette situation remontent à la guerre et à l’après-guerre. Le dépassement du nationalisme européen par le biais du régionalisme de la Grande Europe a été un projet politique dès la Seconde Guerre mondiale, et pas seulement après. Dans la mesure où il y avait un débat dans l’Allemagne nazie sur la forme de l’Europe après la victoire allemande imaginée, l’Europe devait être, non pas un ensemble d’États-nations souverains, mais un Großraum impérial maintenu par l’Allemagne en tant qu’hégémon régional, un peu comme les Amériques sous la Doctrine Monroe.¹⁶ Le soutien à ce projet n’était en aucun cas limité à l’Allemagne. Dans presque tous les pays européens, il y avait des mouvements et des collaborateurs fascistes et conservateurs qui plaçaient leurs espoirs de puissance mondiale européenne et d’ordre intérieur antisocialiste dans le leadership allemand¹⁷. Comme l’a souligné Perry Anderson, un grand nombre de collaborateurs pro-européens d’Italie, de France et des pays du Benelux ont occupé des postes de premier plan dans la politique d’intégration européenne d’après 1945, certains d’entre eux, semble-t-il, à la Cour européenne de justice¹⁸.

En revanche, pour le nouvel État d’Allemagne de l’Ouest, fondé par les Alliés occidentaux en 1949, l’intégration européenne n’avait plus rien à voir avec l’hégémonie régionale de l’Allemagne et signifiait même exactement le contraire. Encore sous occupation militaire, la République fédérale, moitié occidentale d’un pays vaincu et divisé, se réjouit d’être rattachée aux organisations internationales du nouveau système étatique ouest-européen. Elle y voit l’occasion non seulement de reconstruire l’économie ouest-allemande, mais aussi, à terme, d’être à nouveau reconnue comme un État-nation souverain comme les autres. Au cours des années suivantes, les dirigeants politiques de l’Allemagne de l’Ouest ont toujours minimisé l’importance économique et politique croissante de leur pays, afin d’éviter de raviver chez les voisins de l’Allemagne le souvenir d’ambitions impériales passées. Niant tout intérêt national autre que les intérêts européens généraux, la politique étrangère allemande s’est efforcée de souligner que l’Allemagne avait appris une fois pour toutes qu’il était préférable pour tout le monde, y compris pour l’Allemagne elle-même, qu’elle soit une province de l’Europe plutôt que l’Europe soit un ensemble de provinces de l’Allemagne¹⁹.

Même après l’unification en 1990, sous les auspices de ce qui était alors devenu l’Union européenne, l’Allemagne a pris soin de rester en retrait. Elle a notamment insisté pour que l’UE soit gouvernée par des règles formelles définies dans les traités, au lieu de décisions discrétionnaires négociées entre les États membres, qui auraient tenté le nouvel État allemand et l’auraient obligé à peser de tout son poids²⁰⁾. L’Allemagne a également maintenu sa relation parfois toxique avec la France, souvent caricaturée comme le « tandem » européen – deux cyclistes sur une bicyclette, la France assise à l’avant et l’Allemagne à l’arrière -, l’Allemagne se présentant comme un géant économique et un nain politique, et la France comme une grande puissance dotée d’une vision mondiale.²¹ Plus tard, l’Allemagne a permis à la France de lui imposer l’euro comme monnaie européenne commune, en échange de l’assentiment de la France à l’unification allemande – l’idée étant que l’union monétaire mettrait fin au contrôle allemand sur la politique monétaire européenne (qui s’avérerait bientôt moins fructueuse) et lierait à jamais l’Allemagne à l’UE, en tant qu’État membre parmi d’autres, discipliné par le vote à la majorité au Conseil. Plus tard encore, la France post-Brexit, devenue le seul membre de l’UE disposant de l’arme nucléaire et d’un siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies, a refusé de partager l’un ou l’autre avec « l’Europe », c’est-à-dire avant tout avec l’Allemagne.

Au fil du temps, cependant, l’Allemagne a commencé à montrer moins de réticences à l’égard du leadership politique, reflétant à la fois le changement de génération et la disparité économique croissante entre l’Allemagne et les autres pays. Alors que l’hétérogénéité politique et culturelle de l’UE s’accroît et que la politique intérieure de pays comme la Hongrie et la Pologne se retourne contre le consensus gauche-libéral de l’Europe occidentale, la politique européenne allemande, telle qu’elle est de plus en plus définie par les Verts, commence à revendiquer une certaine forme de leadership moral. Toujours attachés à l’intégration en tant qu’objectif final du « projet européen » et ayant des raisons d’espérer le soutien de la Cour européenne de justice, ils ont commencé à faire pression sur le Conseil et la Commission pour qu’ils utilisent la liste des « valeurs européennes » des traités, prétendument « communes aux États membres », comme base de sanctions, en particulier financières, contre les pays de l’Est récalcitrants.⁽²²⁾ Lesprétentions des Verts à l’autorité morale et à la définition authentique de la « démocratie » ont été largement soutenues par l’opinion publique allemande tout en alimentant le sentiment anti-allemand ailleurs. Les efforts des Verts pour unifier moralement l’Europe en rééduquant les pays membres par la bureaucratie de l’UE ont ajouté une autre ligne de conflit à la politique de l’Union européenne et ont très probablement contribué à l’augmentation des votes « anti-européens » lors de l’élection du Parlement européen de 2024.

Entre-temps, une raison majeure de la réticence de l’Allemagne à développer ses propres idées sur la « souveraineté stratégique » européenne, comparable à ce qu’Emmanuel Macron aimait proclamer au nom de la France, était la dépendance du pays à l’égard des États-Unis en matière de sécurité nationale. Avec jusqu’à quarante mille soldats américains et un certain nombre de bases militaires, de centres de commandement et d’ogives nucléaires américains sur son sol, même après l’unification, l’Allemagne a longtemps été câblée dans le transatlantisme dirigé par les États-Unis. Dans ces conditions, il est apparu inutile de réfléchir à une doctrine de sécurité nationale indépendante. La politique allemande a donc estimé qu’elle pouvait se permettre d’éviter un conflit avec la France en lui permettant de parler au nom de l’ensemble de l’Europe sur la scène internationale. De plus, en laissant les États-Unis s’occuper de sa sécurité nationale, l’Allemagne pouvait espérer rassurer ses autres partenaires européens en leur montrant qu’elle ne chercherait plus jamais à occuper une position dominante dans le système étatique européen.

Cette approche est toutefois devenue obsolète. Alors que la guerre en Ukraine se poursuit, des voix s’élèvent non seulement aux États-Unis, mais aussi en Europe, pour demander à l’Allemagne d’aller de l’avant et d’accepter les responsabilités d’un leadership international à la mesure de sa taille et de sa puissance – une évolution que la classe politique allemande considère avec une certaine appréhension. Pour eux, l’appel à un plus grand leadership allemand ressemble à une demande d’assistance accrue aux autres plutôt qu’à une promesse de plus d’autorité sur eux. Les dirigeants politiques allemands savent que l’une des principales raisons pour lesquelles les autres pays s’accrochent à l’Union européenne, qui a été un échec à bien des égards, est qu’ils espèrent qu’elle liera ce qui est redevenu un géant allemand à un système étatique européen qui internationalise certaines parties de sa souveraineté. Si, dans l’après-guerre, il était encore possible de lier l’Allemagne en l’attachant, maintenant qu’elle est redevenue grande, la lier pourrait nécessiter l’inverse : l’accepter en tant que leader, soumis aux contraintes imposées par les traités et la « méthode communautaire » à tous les États membres de l’UE, quelle que soit leur taille. Si nécessaire, des rappels occasionnels du passé du Großraum allemand pourraient servir à discipliner l’Allemagne en tant que grande puissance européenne, l’obligeant à être un hégémon bienveillant plutôt qu’un hégémon prédateur, prêt à assumer des obligations supérieures à ses droits, se contentant d’un seigneuriage impérial trop faible pour couvrir ses dépenses impériales²³.

Les appels lancés aujourd’hui à l’Allemagne pour qu’elle accepte de jouer un rôle de premier plan en Europe interviennent à un moment où le gouvernement allemand, comme d’autres gouvernements européens, est confronté à des conflits économiques et politiques critiques dans son pays. Pourtant, les attentes à l’endroit de l’Allemagne pour qu’elle assume une plus grande part du fardeau européen sont exprimées par d’autres gouvernements européens avec une impatience croissante. Ces attentes s’accompagnent d’un flot d’allégations qui font écho aux précédentes critiques des États-Unis qui se plaignent d’une trop grande détente de l’Allemagne avec Vladimir Poutine, d’une trop grande dépendance à l’égard du gaz et du pétrole russes, de dépenses insuffisantes en matière de défense, d’une réticence déraisonnable à fournir des armes à l’Ukraine et d’une résistance à des sanctions économiques de grande ampleur à l’encontre de la Chine. L’objectif à court terme d’une telle rhétorique semble être d’amener l’Allemagne à prendre la tête du côté européen, sinon occidental, de la guerre en Ukraine – ou, alternativement, de permettre à l’Union européenne de le faire, avec le soutien de l’Allemagne pour la centralisation par la militarisation et pour une capacité souveraine de l’UE à s’endetter pour payer la guerre, même peut-être pour une armée européenne, et certainement pour la reconstruction ukrainienne après l’inexorable fin de l’ère occidentale.

Retour vers le futur ? Le salaire de la guerre

Pour ceux qui menaient une bataille perdue d’avance contre la désintégration accélérée de l’État en devenir de l’UE, la guerre en Ukraine est arrivée comme un coup de chance. Elle offrait une occasion bienvenue, peut-être la dernière, de revenir à la centralisation européenne en contraignant l’Allemagne, désormais l’État membre le plus puissant de l’UE, à se plier à la discipline d’une entité européenne organisée de manière supranationale, comme alternative à un Großraum allemand dominé par le nationalisme. Dès le premier jour de la guerre, Ursula von der Leyen, un peu plus de deux ans après avoir pris ses fonctions de présidente de la Commission européenne, s’est ralliée à la stratégie occidentale, avec ou sans mandat du traité, se présentant au monde comme la voix autorisée de l’Europe, y compris de l’Ukraine qui, quelques jours après le début de la guerre, a déclaré « appartenir à l’Union européenne »^(24).

Avant de prendre ses fonctions à Bruxelles, Mme von der Leyen avait été ministre de la défense dans le dernier gouvernement de grande coalition d’Angela Merkel, dans lequel Olaf Scholz avait été ministre des finances. Son heure de gloire est arrivée en 2019, lorsqu’Emmanuel Macron a refusé de soutenir Manfred Weber, membre du parti frère de Merkel, la CSU, et chef du Parti populaire européen, la famille du parti démocrate-chrétien au Parlement européen, en tant que président de la Commission. En guise de compromis, il a proposé Mme von der Leyen, ce que Mme Merkel a finalement accepté. La nomination de Mme Von der Leyen, qui n’a été approuvée que de justesse par le Parlement européen, a surpris l’opinion publique allemande, car elle faisait alors l’objet d’enquêtes parlementaires sur la mauvaise gestion de son ministère et l’on s’attendait à ce qu’elle soit renvoyée du cabinet²⁵.

Moins de trois mois avant l’invasion russe, le 24 février 2022, le gouvernement allemand a changé, Scholz devenant chancelier. En règle générale, les gouvernements nationaux désignent le commissaire européen de leur pays parmi leurs partis politiques. Les commissaires dont le gouvernement d’origine change au cours de leur mandat ne peuvent pas être rappelés ; ils peuvent toutefois être remplacés après les prochaines élections européennes. En fait, l’accord de coalition du gouvernement Scholz prévoyait qu’un membre du parti des Verts prenne la place de Mme von der Leyen en tant que commissaire allemand, ce qui aurait signifié qu’elle n’aurait pas pu être sélectionnée par le Conseil pour un second mandat. En exhortant publiquement le gouvernement allemand à intensifier son soutien à l’Ukraine, Mme von der Leyen a toutefois empêché M. Scholz de la nommer, ce qui l’aurait exposé à des accusations de sabotage de l’effort de guerre européen pour des raisons de politique partisane²⁶.

Dès le début de la guerre, Mme von der Leyen a considéré comme sa première priorité d’organiser la pression internationale sur une Allemagne hésitante pour qu’elle s’aligne sur la politique de l’UE, telle qu’elle l’a définie avec la Pologne et les pays baltes, sous les auspices des États-Unis et de l’OTAN. Au cours de son premier mandat, Mme von der Leyen s’est souvent montrée plus proche des Verts que de sa maison politique, le PPE, en raison de leur soutien à son programme de protection du climat « Green Deal ». Lorsque, après les élections européennes de 2024, le Green Deal ne disposera plus d’une majorité sûre au Parlement et au Conseil, elle pourra utiliser sa position de présidente de la Commission pour soutenir Friedrich Merz, successeur de Merkel à la tête de la CDU, contre Scholz, en partant du principe que le premier sera plus facile à enrôler pour soutenir l’Ukraine et, de manière générale, pour un retour à l' »intégration européenne ».

L’utilisation de la guerre en Ukraine pour inverser la désintégration de l’UE nécessitait un esprit d’entreprise politique aigu. Depuis ses débuts dans les années 1950, l’UE a été une institution solidement civile, la sécurité nationale et internationale de l’Europe étant le domaine exclusif de l’OTAN et de ses États membres – c’est pourquoi l’UE pouvait se présenter comme un « projet de paix ». Pour von der Leyen, cela signifiait que pour faire de la guerre une cause européenne, elle devait s’appuyer avant tout sur des politiques symboliques, en particulier sur des annonces publiques engageant l’Union dans la cause ukrainienne et occidentale bien au-delà de ses compétences et de ses capacités, en espérant qu’il serait impossible pour les États membres de revenir sur ses promesses par la suite.

La guerre peut être un moyen efficace d’intégrer une société et de centraliser l’État. Les opposants à la centralisation peuvent être tenus en échec par la perspective d’être considérés comme des traîtres ; ayant gardé le silence au début, ils peuvent plus tard être incapables de défaire ce qui s’avérera finalement être un fait accompli. Les visites fréquentes en Ukraine, plus fréquentes que celles de n’importe quel chef de gouvernement européen, ainsi que les invitations du président ukrainien, Volodymyr Zelensky, à n’importe quel événement public lié de près ou de loin à la guerre à Bruxelles, comme si l’Ukraine était déjà un État membre de l’UE, ont été les éléments les plus importants du répertoire de von der Leyen pour faire la guerre sans disposer de pouvoirs de guerre. En fait, les invitations mutuelles étaient accompagnées, pour soutenir le moral des troupes et des civils ukrainiens, de promesses sans cesse répétées d’adhésion à l’UE, ainsi que de l’assurance que l’UE assurerait une reconstruction complète de l’Ukraine après la guerre, qui commencerait même pendant que la guerre se poursuivrait. Le fait qu’une adhésion rapide de l’Ukraine signifierait que le pays sauterait la longue file de candidats des Balkans occidentaux qui attendent depuis des années d’être admis n’a pas été mentionné, ou seulement mentionné avec des allusions au fait que les délais d’attente pourraient peut-être être raccourcis pour ces pays également²⁷.

D’une manière générale, au fil de la guerre, l’élargissement de l’adhésion à l’UE s’est inscrit dans une stratégie de construction d’un front international contre la Russie, en invitant et en soutenant économiquement tous les pays situés à l’ouest de la frontière russe, en vue de leur adhésion ultérieure à l’OTAN. La Géorgie et la Moldavie ont ainsi été inscrites sur la liste des futurs États membres, même si leur politique n’est pas totalement démocratique et malgré, ou peut-être précisément parce que, des pans entiers de leur population sont d’origine russe ou gravitent davantage autour de la Russie que de l’Europe de l’Ouest. Plus récemment, en décembre 2024, l’annulation par la Cour suprême roumaine des élections présidentielles et parlementaires roumaines pour cause d’ingérence russe présumée, qui n’a guère été commentée par les organes de l’UE, indique que la guerre a, plus encore que dans les conflits avec la Pologne et la Hongrie, politisé les principes de « l’État de droit » de l’UE. De plus en plus, la Commission a commencé à identifier la démocratie dans les États membres actuels et futurs avec la loyauté, non pas aux « valeurs » libérales, mais à l’UE et à l’OTAN en tant qu’instruments de l’occidentalisme transatlantique. En conséquence, la Commission européenne a censuré fin 2024 les visites à Moscou des premiers ministres hongrois, Viktor Orbán, et slovaque, Robert Fico, en les qualifiant d' »anti-européennes ».

En outre, immédiatement après le début de la guerre, von der Leyen a offert le soutien politique et l’expertise technico-économique de l’UE pour aider à la conception et à l’exécution des sanctions économiques occidentales , qui, a-t-elle promis, détruiraient les secteurs financier et industriel de la Russie en un rien de temps et vaincraient ainsi la Russie.²⁸ Le fait que ces sanctions aient échoué et que la plupart des dommages aient été causés aux États membres de l’UE, notamment à l’Allemagne, n’a jamais fait l’objet d’un débat, puisque von der Leyen a réussi à faire passer les pertes occidentales pour des sacrifices nécessaires à la cause commune de la libération de l’Ukraine, de la soumission de la Russie et de la protection de la démocratie européenne contre les méfaits de Poutine. Les sanctions n’ayant pas fait le travail, von der Leyen et l’UE ont placé leur espoir dans l’expropriation des fonds de la banque centrale russe détenus dans des banques occidentales privées et publiques, à hauteur d’environ 300 milliards de dollars, afin de les détourner vers l’effort de guerre^(29).

Tout bien considéré, il y a lieu de croire non seulement que Mme von der Leyen a largement surjoué son rôle, tant sur le plan financier qu’institutionnel, mais aussi qu’elle l’a fait avec une intention stratégique. En ce qui concerne les institutions, l’admission de nouveaux membres dans l’UE nécessite normalement une longue procédure qui dure des années, voire des décennies. Les conditions d’adhésion sont exigeantes et ne peuvent en principe pas être levées, et l’admission requiert l’accord unanime des États membres. Pour admettre tous les États frontaliers de la Russie à temps pour contribuer à la guerre occidentale en Ukraine, il faudrait modifier profondément les traités, ce qui prendrait des années. Par ailleurs, une UE comptant trente-cinq États membres ou plus serait, avec sa constitution actuelle, en phase terminale de dysfonctionnement. Le Conseil et la Commission, toujours composés d’un membre par pays, deviendraient encore moins « efficaces » et plus « dignes » qu’aujourd’hui, d’autant plus que, compte tenu du niveau accru de diversité et de conflits politiques internes, aucun État membre n’est susceptible de sacrifier son siège sur l’autel de l’amélioration de la gouvernabilité. Un autre problème est celui de la prise de décision par vote, à la fois à la majorité et à l’unanimité, où les grands pays doivent être assurés que les petits pays, comme la Moldavie, ne peuvent pas bloquer les décisions ou exiger des compensations pour avoir laissé passer une décision. Des changements majeurs seraient également nécessaires dans des domaines politiques cruciaux tels que la cohésion économique et, en particulier, l’agriculture, où l’énorme secteur agricole très productif de l’Ukraine bouleverserait profondément la politique agricole commune (PAC), soigneusement calibrée au fil des décennies pour bénéficier avant tout aux agriculteurs et aux zones rurales de la France.

En ce qui concerne le financement, l’Union envisagée par von der Leyen nécessiterait de la part de ses membres des contributions bien supérieures aux 1,0 à 1,6 % du PIB actuels, à une époque où tous les États membres sont déjà plus ou moins lourdement sous-financés. Cela vaut même pour l’Allemagne, comparativement riche, où un futur gouvernement Merz, bien que sans doute plus belliqueux que celui de Scholz, devra réparer une infrastructure physique et institutionnelle qui s’effondre. Cela nécessitera d’énormes augmentations des dépenses publiques pendant de nombreuses années, à un moment où l’économie allemande subit une désindustrialisation sans précédent, en partie à cause des sanctions imposées par l’UE à la Russie et à la Chine, avec l’assentiment de l’Allemagne. Ajoutez à cela les demandes incessantes de l’OTAN et des États-Unis d’augmenter les budgets de défense nationale, qui ont récemment atteint 3 % du PIB, mais ne s’arrêteront probablement pas là³⁰. Il est difficile de ne pas s’attendre à une résistance politique intense dans de telles circonstances contre une contribution allemande plus élevée au budget de l’UE, résistance que même un gouvernement dirigé par la CDU ne sera probablement pas en mesure d’ignorer.

Une solution possible à la crise fiscale à venir d’un Etat de guerre de l’UE pourrait être que les Etats membres autorisent l’Union à émettre sa propre dette – ce qui nécessiterait toutefois des changements dans les Traités. On peut supposer que les engagements fiscaux de von der Leyen dans le contexte de la guerre en Ukraine visaient, et visent toujours, à obtenir des États membres qu’ils accordent à l’UE ce droit de contracter des dettes, constitutif d’un État moderne. En effet, ce droit est réclamé depuis longtemps par les partisans de la centralisation et de l’intégration supranationales européennes. La capacité d’emprunt de l’UE permettrait aux États membres d’accéder, en dehors des budgets nationaux et donc de manière invisible pour les électeurs nationaux, au remède favori des États capitalistes sous-financés, à savoir la dette publique. Maintenir les contributions nationales à l’Union européenne à un faible niveau en permettant à l’Union de financer une partie de ses dépenses par la dette équivaudrait à une autre forme, plus avancée, de changement de niveau politique³¹. Dans le passé, c’est l’Allemagne qui s’est opposée plus que d’autres aux emprunts de l’UE, craignant qu’en cas d’insolvabilité, ce soit en fait à l’État membre le plus riche et le moins endetté de se lancer dans l’aventure. Pourtant, pour un gouvernement Merz conservateur, rendre les emprunts nationaux inutiles en laissant l’UE emprunter à sa place pourrait être suffisamment tentant pour être envisagé sérieusement. En fin de compte, cependant, il semble peu probable que le gouvernement allemand modifie suffisamment sa position traditionnelle pour souscrire aux engagements actuels.

Le pari de von der Leyen sur la relance de l’intégration européenne repose sur le pouvoir des engagements autoritaires qui sont difficiles à retirer une fois qu’ils ont été pris publiquement. L’une des raisons de douter de la réussite de ce pari est l’enchevêtrement de la stratégie de von der Leyen dans un conflit émergent entre l’UE en tant qu’organisation internationale et l’Allemagne en tant que membre le plus important, un conflit qui peut être considéré comme la dernière version de la vieille tension intégrée dans l’architecture de l’UE entre le supranationalisme et l’intergouvernementalisme.³² Étant donné l’hétérogénéité des conditions et des intérêts géopolitiques et économiques qui sont aujourd’hui englobés par l’UE, il semble peu probable que l’Allemagne se soumette à la discipline d’un quasi-État supranational à l’échelle européenne tel qu’imaginé par von der Leyen. La discipline de l’UE après un retour à l’intégration et à la centralisation motivé par la guerre exigerait la solidarité allemande, non seulement avec l’Europe du Sud comme par le passé, mais aussi avec la Pologne, les pays baltes et la Finlande, et plus tard avec l’Ukraine et la Géorgie, qui subissent un stress fiscal croissant et sont de plus en plus dépourvus de la compensation allemande traditionnelle, à savoir la prospérité tirée par les exportations. Une Union européenne axée sur la guerre exigerait de l’Allemagne qu’elle accepte d’être écartée par les autres membres dans des questions de vie ou de mort, et qu’elle fasse confiance aux fonctionnaires de l’Union pour protéger les intérêts allemands autant qu’elle le ferait elle-même – et qu’elle le ferait en tant qu’État démocratique responsable devant ses citoyens.

L’énigme Trump

À la fin de l’année 2024, bien qu’une défaite militaire de l’Ukraine semble se rapprocher, les gouvernements européens n’ont toujours aucune idée de ce que cela pourrait signifier pour l’Europe et le continent eurasien. Ils ne savaient pas non plus ce que la future administration Trump ferait, le cas échéant, pour renverser la vapeur ou pour imposer à l’Europe occidentale une sorte de règlement eurasien. Pendant la période de transition entre l’élection américaine de novembre 2024 et l’investiture de Trump, il y avait en effet deux présidents à Washington, ce qui poussait les Européens à se demander quelles décisions finiraient par compter. À la surprise générale, Joe Biden, en réponse à sa défaite dans les urnes et à sa défaite prochaine sur le champ de bataille, semble avoir autorisé l’Ukraine à tirer des missiles de croisière atacms américains à longue portée en profondeur sur la Russie ; il a été rapidement suivi par le Royaume-Uni et la France, avec leurs missiles Storm Shadow et Scalp, respectivement. Le ciblage a dû être effectué par des spécialistes américains, britanniques et français, ce que la Russie a déclaré comme équivalant à une participation à la guerre³³. L’Allemagne, qui contrairement à ses trois alliés et à la Russie n’est pas une puissance nucléaire, a continué à refuser à l’Ukraine ses missiles Taurus. Scholz s’est donc retrouvé dans l’embarras, exposé aux pressions de l’OTAN et de l’UE pour qu’il se comporte comme un dirigeant digne de ce nom et qu’il rentre dans le rang, ce à quoi fait écho l’opinion publique allemande avec sa pensée unique transatlantiste. L’une des raisons de l’hésitation de Scholz, outre l’absence de défense nucléaire en Allemagne, semble être que les missiles allemands ont une plus grande portée que les missiles américains, britanniques et français, ce qui leur permet d’aller jusqu’à Moscou. En réponse à M. Biden, la Russie a révisé sa doctrine nucléaire, déclarant que les pays qui aident d’autres pays à tirer des missiles sur la Russie sont des cibles légitimes des représailles nucléaires russes.

Le mystère de ce que les États-Unis feraient en Ukraine une fois que M. Trump aurait prêté serment était primordial. Selon le calendrier politique américain, M. Trump devrait affronter les élections de mi-mandat au début du mois de novembre 2026, ce qui signifie que les campagnes du Congrès commenceraient au plus tard moins d’un an et demi après son entrée en fonction. À partir de ce moment-là, M. Trump devrait faire tout ce qui est en son pouvoir pour défendre sa majorité dans les deux chambres du Congrès, afin d’éviter de devenir un canard boiteux pendant les deux années qu’il lui reste à vivre. Alors qu’il avait parfois insinué qu’il se retirerait rapidement de la guerre ukrainienne par procuration menée par les États-Unis, à la fin de 2024, il ne semblait plus évident que telle était son intention. Il semble plutôt qu’il pourrait adopter la stratégie de Joe Biden, qui consiste à poursuivre la guerre en veilleuse tout en tenant l’UE, et en particulier l’Allemagne, pour responsable de la fourniture d’un soutien militaire et financier suffisant.

En tout état de cause, en supposant que Trump, pressé par le temps, décide du sort de l’Ukraine au début de l’été 2025, il ne sera pas soumis à une forte pression de la part de l’Europe. Après l’éclatement de sa « coalition des feux tricolores » en novembre 2024, l’Allemagne sera toujours dirigée par un gouvernement intérimaire sous la houlette d’Olaf Scholz, jusqu’à la formation d’une nouvelle coalition qui pourrait durer jusqu’à une bonne partie de l’été. S’il semble acquis que le prochain chancelier sera Friedrich Merz, on ne sait pas exactement avec quel parti il gouvernera, ou devra gouverner. M. Merz préférerait probablement les Verts belliqueux, laissant Annalena Baerbock, jeune leader du Forum économique mondial, au ministère des affaires étrangères et confiant les finances ou les affaires économiques au candidat vert à la chancellerie, Robert Habeck. Toutefois, M. Merz pourrait ne pas disposer d’une majorité, si ce n’est au Bundestag, du moins au sein de son propre parti. Cela signifierait une autre grande coalition, entre la cdu/csu et le SPD, à moins que l’AfD et le BSW ne gagnent suffisamment pour rendre impossible une coalition bipartite. Quoi qu’il en soit, dans les premiers mois de la seconde administration Trump, il est probable qu’il n’y aura pas de gouvernement allemand avec lequel il faudra compter à Washington ou, d’ailleurs, à Bruxelles, tant à l’UE qu’à l’OTAN.

Il en va de même pour la France, le deuxième plus grand État membre de l’UE. Après avoir dissous l’Assemblée nationale française à la suite de la défaite de son parti aux élections européennes de 2024, M. Macron a dû se contenter d’une succession de gouvernements minoritaires faibles et éphémères. La politique française s’est repliée sur elle-même, en prévision de l’élection présidentielle d’avril 2027, dont on s’attend généralement à ce qu’elle soit l’épreuve de force décisive entre la gauche, le centre et la droite radicale de Marine Le Pen. L’Europe n’a joué aucun rôle dans cette affaire, pas plus que l’Ukraine. En effet, Macron n’a cessé de changer d’avis sur la relation de la France avec l’Allemagne, l’Union européenne et les États-Unis, accusant tantôt l’Allemagne de ne pas aider la France à libérer l’Europe de la « vassalité américaine », tantôt de suivre chaque étape de l’escalade en Ukraine telle qu’ordonnée par l’administration Biden. Plus encore que l’Allemagne, le caractère du prochain gouvernement français, ainsi que ses politiques européenne et étrangère, resteront une question ouverte pendant un certain temps.

L’Europe entre transatlantisme et multipolarité

Derrière les multiples incertitudes européennes d’aujourd’hui se profile la question de savoir à quoi ressemblera le monde après la disparition du Nouvel Ordre Mondial de George H. W. Bush de 1990, l’ère du néolibéralisme unipolaire contrôlé par les Américains, et quelles seront la place et la structure du système étatique européen dans un Nouvel Ordre Mondial 2.0 à venir. Il est révélateur de la désorientation de la géopolitique européenne, mais aussi du flou peut-être intentionnel du programme politique de Trump au moment de sa seconde élection, que les avenirs possibles de l’Europe et de l’Amérique du Nord soient si différents qu’il est difficile d’y voir clair.

L’Europe après l’unipolarité n’a commencé à être explorée que récemment. Cela vaut certainement pour l’Allemagne, où le conservatisme pro-atlantiste à souhaits a caractérisé les longs mandats d’Helmut Kohl (1982-98) et d’Angela Merkel (2005-21). Sa dernière version, adoptée par l’éphémère gouvernement d’Olaf Scholz (2021-24), impliquait la croyance tenace qu’avec l’élection de Biden en 2020, le trumpisme avait disparu pour de bon. Puis, immédiatement après la seconde victoire de Trump, la croyance a cédé la place à l’espoir que, dans quatre années supplémentaires, une nouvelle version de Biden-Harris offrirait à nouveau à une Europe unie sa place bien méritée et sûre en tant qu’extension transatlantique de l’Amérique, dans le cadre d’une restauration de ce que les Européens se sont longtemps efforcés de croire être un ordre international libéral « lié à des règles » consacré à la lutte contre l’autocratie et à l’instauration d’un monde sûr pour la démocratie.

Aujourd’hui, cependant, c’est à nouveau Trump, et avec lui la question de savoir ce que signifiera exactement MAGA – son programme « Make America Great Again » (Rendre l’Amérique grande à nouveau). Si cela signifie que les États-Unis se replieront sur eux-mêmes, s’occupant de leurs maux intérieurs au détriment de leurs engagements internationaux, les élites politiques et économiques des pays clients de l’Amérique seront laissées pour compte – le « protectionnisme » et l' »isolationnisme » les privant de leur capacité à obtenir toutes sortes d’avantages américains pour leurs sociétés afin de justifier leur adhésion à l' »Occident ».

Par ailleurs, MAGA pourrait signifier un retour à l’ère néolibérale des néocons, bien qu’avec une rhétorique différente, en s’appuyant sur la puissance militaire supérieure de l’Amérique pour défendre et restaurer ses privilèges internationaux. Dans ce cas, l’objectif ultime serait un retour, tout d’abord, au bipolarisme de la guerre froide, en affrontant la Chine à la place de l’Union soviétique, puis, si tout va bien, au monde unipolaire d’après 1990, en mettant en échec les tendances mondiales au multipolarisme. Il est très probable que cela implique un conflit armé en Asie, probablement plus tôt que tard, conformément au conseil de Thucydide selon lequel un hégémon en place devrait attaquer rapidement un rival en pleine ascension³⁴.

Pour compliquer les choses, il se pourrait bien que l’administration Trump ne soit pas capable ou désireuse de trancher dans un sens ou dans l’autre entre MAGA I et MAGA II. Sans ses privilèges impériaux, la crise intérieure des États-Unis en voie de désindustrialisation pourrait s’aggraver avant de pouvoir, peut-être, s’améliorer. Les nouveaux amis américains de Trump, autrefois issus de la Silicon Valley et aujourd’hui de plus en plus du Texas et de la Floride, pourraient être plus intéressés par les marchés mondiaux que par l’amélioration de la situation intérieure, et cela s’applique certainement à l’industrie financière. De même, l’énorme establishment militaire et de renseignement américain pourrait être réticent à abandonner ses opérations à l’étranger, y compris les 750 bases militaires et le réseau mondial de contacts politiques disponibles pour organiser des changements de régime partout où cela est souhaité. En outre, il est probable qu’il y ait des désaccords au sein de l’armée américaine sur la question de savoir s’il faut attaquer la Chine maintenant, et s’il faut le faire avec ou sans l’OTAN. Enfin, les menaces de retrait des engagements étrangers peuvent constituer un moyen efficace d’obliger les alliés à se conformer aux souhaits américains, en leur répercutant une partie des coûts de l’interventionnisme mondial, rendant ainsi le repli sur soi relativement moins attrayant. L’hésitation entre les deux MAGA rendrait la politique américaine imprévisible pour les amis et les ennemis pendant un certain temps.

En ce qui concerne l’Europe, en particulier, il est largement admis que les pays européens, notamment l’Allemagne, devront dépenser davantage pour leur défense s’ils veulent rester en bonne position transatlantique, notamment en achetant des équipements américains coûteux sur étagère tels que des F-16 ou des F-35. Personne ne sait dans quelle mesure ils auront leur mot à dire sur la stratégie et les tactiques américaines en Ukraine et en Eurasie en général. Si les États-Unis exigent trop d’une Union européenne centralisée et de ses États membres, comme la participation à une guerre américaine en mer de Chine ou, plus probablement, la réduction des dépenses sociales pour financer la poursuite de la guerre en Ukraine, les pays européens, y compris l’Allemagne, pourraient, sous la pression populaire, déserter le révisionnisme néo-impérial américain et s’affranchir de la discipline européenne transatlantique, en cherchant un règlement eurasien qui leur soit propre plutôt que de se joindre à une croisade américaine en faveur d’une nouvelle unipolarité.

Quoi qu’il en soit, ce que les États-Unis feront ou ne feront pas aura des conséquences sur le système étatique européen et même eurasien. Le rétro-centralisme de Von der Leyen n’est viable que dans le cadre d’une confrontation transatlantique avec la Russie, maintenue en vie et contrôlée à distance par les États-Unis. Ce n’est que dans le cadre d’une alliance transatlantique étroite qu’une Union européenne centralisée pourrait unifier les intérêts divergents de ses États membres en ce qui concerne l’avenir de l’Eurasie, en particulier lier l’Allemagne dans un front uni européen, avec les États-Unis et la Russie, de différentes manières, comme unificateurs externes. Compte tenu de leur nouveau « pivot vers l’Asie », cela signifie que les États-Unis doivent faire payer à l’Allemagne l’essentiel des coûts de leur guerre par procuration en Ukraine. Les opérations militaires en Ukraine seraient toujours régies par les États-Unis par l’intermédiaire de l’OTAN, les combats et la mort étant délégués aux Ukrainiens. Il est évident qu’il n’y aura pas d’armée européenne sous le commandement unifié d’un gouvernement européen ; aucun président de la Commission ne deviendra jamais commandant en chef. Il y aura cependant une industrie européenne de l’armement, encouragée par Bruxelles et plus ou moins coordonnée par l’État français et des entreprises allemandes telles que Rheinmetall, luttant en coulisses avec leurs concurrents américains pour obtenir une part des dépenses militaires européennes, qui augmenteront considérablement. Et, peut-être, une UE centralisée confrontée à la Russie et dépendante du soutien américain peut-elle être recrutée pour soutenir les États-Unis dans leur confrontation avec la Chine, au minimum en immobilisant les ressources chinoises en Eurasie et en les retirant ainsi du théâtre de guerre de l’Asie de l’Est.

Étant donné la diversité des intérêts géopolitiques nationaux en Europe, il est impossible qu’un super-État européen centralisé puisse être maintenu par l’Allemagne en tant qu’hégémon régional sans une confrontation militaire avec la Russie entretenue par les États-Unis. Cela implique que ceux qui veulent une Europe organisée de manière plus souple – une Europe « à la carte », à « géométrie variable », voire à « patries » ⁽³⁵⁾, qui ne soit pas dirigée par l’Allemagne par l’intermédiaire de Bruxelles, au nom de l’OTAN et des États-Unis, doit rechercher l’accommodement avec la Russie plutôt que la confrontation, afin de mettre fin à la nécessité d’une centralisation militarisée. À moins d’être contraints par un allié commun contre un ennemi commun, les différents intérêts des pays européens nécessiteront, et donneront naturellement naissance, à un système d’État continental qui laisse de la place à la souveraineté nationale. Une UE qui refuse cette marge à ses États membres, ignorant les fortes forces centrifuges produites par son expansion fonctionnelle et territoriale excessive, deviendrait de plus en plus dysfonctionnelle dans des conditions de paix internationale, à moins d’être profondément restructurée, ce vers quoi l’UE tendait avant la guerre.

Dans le même temps, une Union européenne centralisée et unifiée pour devenir une grande puissance supranationale, en particulier pour faire contrepoids à la Russie en Eurasie, ne serait pas acceptable pour les Brics, le nouvel alignement mondial des non-alignés, dont la Russie a été dès le début et continuera d’être l’un des principaux membres. Il pourrait en aller différemment pour les coalitions européennes de volontaires, par exemple en matière de politique commerciale et industrielle. Encore une fois, l’Europe occidentale ne peut être un super-État centralisé qu’en tant qu’auxiliaire civil de l’OTAN, maintenu ensemble par les États-Unis et la Russie dans une nouvelle confrontation eurasienne, fournissant aux États-Unis ce numéro de téléphone unique que Kissinger, en tant qu’agent de la politique étrangère de Nixon, souhaitait tant. Les pays européens désireux de parler et d’être interpellés individuellement, sans passer par les sièges bruxellois de l’UE et de l’OTAN, devront trouver leur propre voie, seuls ou avec d’autres, dans le monde multipolaire émergent, si c’est bien ce qui est en train d’émerger.

---

Notes : Traduction à venir…

¹ The article is a follow-up to the author’s previous essay for this journal: Wolfgang Streeck, “The EU after Ukraine,” American Affairs 6, no. 2 (Summer 2022): 107–24.

² On this and the managerial performance of the EU in general see: Luuk van Middelaar, Pandemonium: Saving Europe (Newcastle upon Tyne: Agenda Publishing, 2021); and Wolfgang Streeck, “Not Quite Enough: How the Pandemic Failed to Save Europe,” Society 59 (2022): 576–82.

³ Fritz W. Scharpf, Governing in Europe: Effective and Democratic? (Oxford: Oxford University Press, 1999).

⁴ The EP is not really a parliament as it does not elect or de-elect a government, nor does it have a right of legislative initiative. For more on this, see below.

⁵ As a result of the 2024 election of the European Parliament, there are now three cross-national groupings of members of the European Parliament (MEPs) that are seen as “anti-European” or “Euro-skeptic” in the jargon of the EU mainstream: the Patriots for Europe (PfE), with 84 MEPs mainly from France, Italy, Spain, and Poland; the European Conservatives and Reformists (ECR), with 80 MEPs from Italy (Fratelli d’Italia) and Poland (PiS), and Europe of Sovereign Nations, with 25 MEPs mostly from Germany (AfD) and Hungary. “Anti-Europeans,” in the pro-EU meaning of the term, oppose rather than support a further increase in EU competences, or even demand extant competences to be cut back. Together the three groups number 189 MEPs, that is 26 percent, one fourth, of the total of 720. There are also thirty-three nonaligned members, some of which may also be considered “anti-European.” The composition of the groupings in the European Parliament is subject to fluctuation on the margins, for idiosyncratic personal or general political reasons.

⁶ And, one may note, for the specialized branch of political science, European integration research and theory, which almost exclusively consists of subject-specific policy studies isolated from each other and without connection to a broader picture of the nature and problems of international organization-building, or for that matter superstate-building, today.

⁷ EP elections are essentially national elections as countries are free to determine their electoral system, and candidates are nominated by national rather than European political parties. Also, election results are seen primarily as tests of strength between national governments and national oppositions and may, like the French European election of 2024, bring about the resignation of weak governments.

⁸ The present European Parliament divides in eight groupings, or party families, three of which—PfE, EKR and ESN—are considered “Euroskeptic”. The five “pro-European” groupings are the mainly Christian-Democratic European People’s Party (188 seats), the Social-Democratic (136 seats), the liberal Renew Europe (77 seats), the Green EFA (53 seats) and the left GUE/NGL (46 seats). By the end of 2024 thirty-three MEPs still registered as independent.

⁹ Due to Italy’s size and diverse political landscape, its seventy-six MEPs distribute widely and relatively equally over the five pro-European parliamentary groupings. This seems to have contributed to Meloni’s success in getting the Italian commissioner, Raffaele Fitto, a member of her “post-fascist” political party, Fratelli d’Italia, appointed by the Commission president as executive vice president for cohesion and reforms, charged with reducing regional disparities and driving reforms to enhance economic and social cohesion across member states.

¹⁰ The Chancellor of the Federal Republic of Germany is paid all in all €460,000 annually.

¹¹ See the case of José Manuel Barroso, who served as president of the European Commission from 2004 to 2014, his second term coinciding with the European fallout of the global financial crisis. While he was not seen as a particularly effective president, in 2016 he became nonexecutive chairman and advisor at Goldman Sachs International.

¹² A long tradition of European integration theory has been about the relationship between intergovernmentalism and supranationalism in the EU and its predecessor organizations, more or less impatiently seeking signs that the former was about to give way to the latter. Such signs are no longer sought, nor are they sighted.

¹³ Also, German public debt was significantly below Euro area public debt, which is at 88 percent (unweighted average, all numbers from the second quarter of 2024).

¹⁴ Not least because it is also by far the EU’s largest net contributor. In 2023, it contributed €17.4 billion more than it received. The second highest net contribution came from France, at €9.0 billion. Italy followed, with €4.5 billion.

¹⁵ “Many countries expect Germany to live up to its responsibility and take a leadership role. I think we should say clearly and unequivocally that we are ready for this leadership role, actively but never arrogantly.” Lars Klingbeil, chair of the Social-Democratic Party (SPD), from: Kai Doering, “Lars Klingbeil: Warum eine neue deutsche Führungsrolle wichtig ist,” Vorwärts, July 5, 2022.

¹⁶ Which was in fact Carl Schmitt’s model for political stability and peace on the European continent. In this sense, the Nazis were not nationalists but imperialists, reserving national sovereignty to regional Herrenstaaten only, instead of considering it a right of nation-states generally.

¹⁷ Note that by the end of the war, 22 of the 38 divisions of the Waffen-SS, roughly one half of its 900,000 troops, came from thirteen countries other than Germany, like France and the Netherlands in the West, Denmark and Norway in the North, and the Baltics, Hungary and Ukraine in the East.

¹⁸ Perry Anderson, Ever Closer Union?: Europe in the West (London: Verso, 2021).

¹⁹ Famously, Helmut Kohl and Angela Merkel routinely used German economic prowess to make possible compromises between member states and the EU by “paying the difference.” There are parallels here to NATO, whose purpose, according to Lord Ismay, its first general secretary, was “to keep the Russians out, the Americans in, and the Germans down”—a finalité also more or less internalized for a long time by the German political class.

²⁰ Depoliticized governance by means of a “rule-based” or “rule-bound” order is a characteristic postwar German utopia, not just for Europe but also globally—so much so that German policymakers and commentators fantasized the unipolar New World Order of the three decades after the end of history to be just that. Hardly anywhere else in the world was this concept used to characterize the international regime of the neoliberal period.

²¹ With respect to the governance of the European Union, the special status claimed by and conceded to France under the EU’s presumably rule-based regime is illustrated by the answer in 2016 of the then president of the European Commission, Jean-Claude Juncker, to a journalist who asked why the Commission allowed France to accumulate public debt far beyond the limits set by the EU’s fiscal rules: “Because France is France.”

²² The list is found in Article 2 of the Treaty on European Union (TEU): “The Union is founded on the values of respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law, and respect for human rights, including the rights of persons belonging to minorities. These values are common to the Member States in a society in which pluralism, non-discrimination, tolerance, justice, solidarity, and equality between women and men prevail.”

²³ That Germany owes its fellow member states is sometimes pointed out by countries like Poland, Greece, and Italy calling on Germany to pay reparations for damage caused by the Reich during World War II. In the case of Poland, the latest bill, presented in 2022, amounted to €1.3 trillion, which was roughly three times the yearly budget of the German federal government. It seems unlikely that demands for reparations will be ended by Germany agreeing to assume more responsibilities of European leadership.

²⁴ Emma Anderson, “Ukraine Belongs in EU, Commission Chief von der Leyen Says,” Politico, February 28, 2022.

²⁵ Issues were procedural violations and favoritism around the award of high-value consulting contracts, together with destruction of evidence.

²⁶ As a side effect, Scholz’s government did not have a national representative on the Commission, unlike all other member states.

²⁷ Countries presently on the waiting list are North Macedonia (application submitted in 2004), Montenegro (2008), Serbia (2009), Albania (2009), Bosnia and Herzegovina (2016), and most recently Ukraine, Moldavia, Georgia and Kosovo (all 2022).

²⁸ Soon after the outbreak of the war, von der Leyen had publicly stated that the aim of the sanctions was to “systematically degrade Russia’s industrial and economic base.” Two years later, she insisted that, “layer by layer, [the] sanctions are peeling off Russian industrial society.” By that time the Russian economy was growing, including Russian oil exports, while large parts of Western Europe, in particular Germany, had moved into a recession.

²⁹ In response, apparently, to resistance especially from the financial industry, for the time being it was decided to just seize the interest earned on Russian holdings, approximately $4 billion a year. The amount is being turned over to Ukraine to enable it to pay the debt service on the recently established so-called Ukraine Facility, a package of grants and loans worth €50 billion integrated in the EU’s regular seven-year budget. In addition, the Commission used the EU’s so-called European Peace Facility (EPF), which originally was to enable the EU to help prevent international conflicts and strengthen international security, to channel 11.1 bn euros between 2022 and 2024 to Ukraine.

³⁰ In early January the chancellor-candidate of the formerly pacifist Greens, minister of economic affairs in the Scholz government, advocated an increase in the German defense budget to 3.5 percent, almost three times as much as before the war.

³¹ Like the post-Covid Recovery Fund of 2022, which some saw, and greeted, as a first step in the direction of full borrowing rights. As mentioned, the Fund was an abject failure with respect to its declared objective.

³² See above, note 12.

³³ It remained unknown, though, whether there were Russian targets that Western programmers would not be allowed to aim at.

³⁴ See Thucydides on the Peloponnesian War (460 to 404 BCE). The so-called Thucydides Trap is a central subject of the American strategic discourse since the end of the Soviet Union. For an early example, see Graham Allison, Destined for War: Can America and China Escape Thucydides’s Trap? (Boston: Houghton Mifflin Harcourt, 2017).

³⁵ Different expressions for a less tight alternative to the integration model of the postwar western European state system.