Municipalités et développement communautaire:
quelques leçons de l'expérience d'un CLSC

Atelier thématique #8 — « La municipalité maître-d'oeuvre du développement communautaire »
Colloque international sur le loisir — Trois-Rivières, jeudi 3 novembre 1994

 

par Gilles Beauchamp,
CLSC Hochelaga-Maisonneuve

Vous me permettrez, en guise de préambule, de marquer ma surprise de voir la municipalité coiffée du titre de maître d'œuvre en matière de développement communautaire : cela ne me semble pas refléter l'arrivée, somme toute assez récente, du monde municipal sur ce terrain d'intervention – mais surtout cela me semble aller à l'encontre de l'attitude adéquate qui serait celle du facilitateur, ou pour reprendre le mot de Jacques Donzelot, de l'État animateur.

Je ne voudrais pas qu'on se méprenne sur le sens de ma critique : je n'ai nullement l'intention de revendiquer le statut de maître d'œuvre pour les CLSC qui, pourtant, œuvrent sur le terrain du développement communautaire depuis plus de 20 ans. Ma préoccupation principale sur cette question vise plutôt à faire reconnaître et préserver l'autonomie de partenaires communautaires dans des processus qui mobilisent des institutions et des appareils avec des moyens quantitativement supérieurs.

C'est à un double titre que le thème de notre atelier m'interpelle : en tant que membre d'une institution qui se doit de concerter, harmoniser autant que possible son action avec celle de la municipalité, d'autant plus que le réseau vient de faire une place importante aux élus municipaux dans la structure régionale de gestion (régie) ; mais aussi en tant qu'organisateur communautaire en relation étroite avec divers organismes du milieu qui se sentent eux-mêmes interpellés – et quelques fois menacés – par la politique de développement communautaire de la Ville.

C'est donc sous ces deux angles que je voudrais examiner, à partir de ma position locale, la question de notre atelier : l'angle des relations inter institutionnelles / intersectorielles et celui du rapport entre l'institution (qu'elle soit municipale, scolaire, socio-sanitaire) et le monde communautaire.

Avant d'entrer dans le vif du sujet je voudrais d'abord définir succinctement d'où je parle, en décrivant brièvement le quartier Hochelaga-Maisonneuve puis l'action communautaire menée par le CLSC depuis 1973. Après quoi je tenterai de résumer les principales étapes d'implantation du projet quartier en santé dans cette localité, de 1990 à aujourd'hui, pour terminer sur une note plus générale où le développement communautaire peut être pensé soit comme une politique, soit comme une autre façon de faire la politique : un projet de société.

Hochelaga-Maisonneuve : un quartier pauvre mais... riche

Un quartier de l'Est de Montréal, pour ceux qui ne connaissent pas la région, disons que le Stade Olympique occupe la partie nord-est du quartier, délimité par des voies ferrées à l'est comme à l'ouest, par le fleuve Saint-Laurent au sud et les rues Sherbrooke et Rachel au nord.

La population y est passée de plus de 80 000 personnes en 1966 à 47 700 personnes en 1991. Les conditions socio-économiques se sont généralement détériorées au cours de la dernière période : l'évolution des revenus médians, comparés à ceux de Montréal et de l'ensemble du Québec montrent bien la détérioration relative (de même que l'appauvrissement de la ville de Montréal dans son ensemble).

	1984	1989	1990
H.-M.(est)	11675	12600	13550
H.-M.(ouest)	11200	12100	13100
Montréal	14025	16000	16500
Québec	13825	16600	17400
Canada	14475	18100	19100

Tableau 1: données tirées des déclarations de revenus (Canada)

Revenu	RMR		Mtl		H-M
Revenu de la famille - Ttes les familles de recens.	842 855		248 810		10 208
Moins de $20,000, revenu de la famille	140 900	16,72%	63 060	25,34%	3 716	36,40%
$20,000 - $34,999, revenu de la famille	167 933	19,92%	59 063	23,74%	2 843	27,85%
$35,000 - $49,999, revenu de la famille	177 838	21,10%	50 388	20,25%	1 919	18,80%
$50,000 - et plus, revenu de la famille	356 190	42,26%	76 295	30,66%	1 683	16,49%
Revenu moyen, revenu de la famille $	50 518 $		42 038 $		30 322 $
Revenu médian, revenu de la famille $	44 196 $		35 303 $		26 758 $
Fréquence des unités à faible revenu %	18,50%		27,80%		39,03%
Toutes les personnes hors familles économiques	452 985		240 205		11 633
Pers. hors familles économiques à faible revenu	203 445		119 455		6 891
Fréquence des unités à faible revenu %	44,80%		49,70%		59,24%
Population totale dans les ménages privés	3 063 815		985 800		41 005
Pers. à faible revenu dans les ménages	673 505		328 670		18 517
Fréquence des unités à faible revenu %	22,00%		33,20%		45,16%

Tableau 2: données tirées du recensement 1991

Le chômage et la sécurité du revenu y font vivre plus de 40% de la population. Les cartes suivantes, tirées du dernier recensement, montrent l'importance de la monoparentalité et des ménages à bas revenus. La criminalité et les problèmes reliés à la toxicomanie et la prostitution ont connu une hausse importante alors que le décrochage scolaire atteint des sommets...

En fait il semble que le quartier concentre à un haut degré, sur un petit territoire de quelques kilomètres carrés, tous les problèmes posés par l'évolution rapide de la société : éclatement des familles, restructuration de l'économie et exclusion, dégradation du tissu urbain... Tous les problèmes sauf peut-être celui de la diversité ethnique. En effet Hochelaga-Maisonneuve continue d'être une enclave francophone dans un Montréal de plus en plus cosmopolite avec 92% de sa population de langue maternelle française.

C'est un quartier pauvre, on ne peut en douter, mais c'est aussi un quartier remarquable par son dynamisme communautaire. Qui n'a pas entendu parler du Chic Resto-Pop ou des atelier de devoir Je Passe partout ou encore des fameuses cuisines collectives ? Mme la ministre Louise Harel a déjà eu ce mot, assez juste, pour décrire le phénomène : « C'est un quartier où les gens ont la capacité de transformer leurs problèmes en projets ».

Le nombre des groupes communautaires y dépasse la centaine, et si on y ajoutait tous les clubs de loisirs, les comités de parents d'écoles, et les comités paroissiaux, on approcherait sans doute le 200 ! Tout ce réseau tricoté serré a entrepris, il y a une dizaine d'années, de se concerter et, quelques fois, de s'ouvrir à d'autres « inputs » venant du monde économique ou institutionnel. On compte aujourd'hui plus d'une dizaine de tables de concertation sectorielles (ou réunies autour d'une problématique) :

• la coalition sur l'alimentation
• Concertation-Jeunesse
• la Table Enfance-Familles
• la Table sur le développement local
• la Table sur le tourisme
• les cuisines collectives de Hochelaga-Maisonneuve
• la Table de concertation 3^ième âge
• la Table sur la toxicomanie

auxquelles on peut ajouter le regroupement des paroisses, celui des écoles primaires, des caisses populaires... et, bien sûr, Hochelaga-Maisonneuve – quartier en santé.

Cette énumération, même incomplète, permet de camper le paysage pour une concertation intersectorielle de type « quartier en santé » : le champ de la concertation était déjà passablement occupé, en 1990. Nous y reviendrons mais avant je voudrais dire quelques mots à propos de l'intervention communautaire du CLSC dans ce contexte, dans ce quartier.

L'action communautaire du CLSC : le milieu avant tout

La mise en place du CLSC, dans le quartier Hochelaga-Maisonneuve en 1973, a été vécue par la majeure partie du milieu communautaire, comme une « expropriation » : c'était vu comme la mainmise de l'État sur une expérience communautaire qui se développait depuis 1970.

Disons que le discours militant de l'époque était du même genre : qu'on se rappelle seulement la CEQ qui publiait L'école au service de la classe dominante ou encore la FTQ qui affirmait L'État, rouage de notre exploitation, on comprendra que le service d'action communautaire du CLSC Hochelaga-Maisonneuve pouvait se dire, en 1975, « au service de la classe ouvrière » et prendre ses distances vis-à-vis l'institution CLSC, et son conseil d'administration.

Certains ont analysé cette distance comme une stratégie des professionnels afin d'acquérir plus de pouvoir au détriment du pouvoir que les citoyens avaient, formellement, au sein du conseil d'administration (Godbout, 1983(2)). Je suis plutôt d'avis que cette distance et, effectivement, cette grande autonomie de l'équipe d'organisation communautaire à l'époque était la condition d'un ancrage et d'une articulation avec le milieu : celui-ci était trop critique (à tort ou à raison, là n'est pas la question) vis-à-vis de la nouvelle institution pour avoir confiance en des intervenants qui n'auraient pas été, eux aussi , très critiques.

Ce n'est que vers le début des années 80 que l'institution CLSC a commencé à être acceptée comme un partenaire, une ressource sur laquelle s'appuyer et non plus d'abord une émanation de la volonté de l'État. Depuis une dizaine d'années l'équipe d'organisation communautaire a pu d'inscrire de façon plus harmonieuse, moins conflictuelle, dans le cadre de l'institution CLSC tout en étant plus acceptée, mieux visible, dans les actions communautaires du milieu.

Si l'institution CLSC et sa direction ont pu accepter de soutenir le service d'action communautaire à travers des périodes de relations conflictuelles, c'est d'abord que le milieu était lui-même traversé de conflits et d'oppositions face à l'ensemble de l'intervention de l'État. J'ai voulu insister sur cette articulation paradoxale des pratiques d'organisation communautaire à l'institution CLSC pour souligner le caractère contradictoire que prend parfois la collaboration avec le milieu. Des politiques de développement communautaire municipales qui ne tiendraient pas compte de cette dimension seraient sans doute plus facile à gérer mais n'auraient qu'un impact limité sur le développement de leur milieu.

La politique des quartiers en santé dans Hochelaga-Maisonneuve

La Ville de Montréal adhérait au réseau des Villes et Villages en santé en 1990, suite à une expérimentation dans le quartier Mercier-Est. Avec la multiplication des tables de concertation dans Hochelaga-Maisonneuve, il apparaissait nécessaire à plusieurs de trouver un terrain de rencontre et de concertation intersectorielle. Aussi le véhicule des « quartiers en santé » proposé par la politique Vivre Montréal en santé (VMS) a pu sembler propice, d'autant qu'il permettait d'interpeller certains décideurs politiques et institutionnels, ce que les concertations « ordinaires » ne permettaient pas vraiment. Cependant, le fait que les élus, les représentants des grandes institutions allaient être de la partie n'était pas pour plaire à tous les groupes communautaires. Alors que le quartier est riche d'initiatives novatrices, on craignait de voir la municipalité récupérer ces interventions comme les siennes, simplement en y accolant l'étiquette quartier en santé.

Une période d'expérimentation fut donc amorcée – qui permit à plusieurs acteurs de s'apprivoiser... et à d'autres de conclure qu'ils avaient d'autres priorités. Ces 15 mois permirent au comité promoteur provisoire de quartier en santé d'organiser 3 déjeûners-causeries (sur l'emploi communautaire, la sécurité, et la toxicomanie) et de soutenir particulièrement (de façon concertée) un projet d'intervention dans un HLM du quartier (3). Ces activités ponctuelles auront suscité la mise en place de la Table de concertation sur la toxicomanie, qui continue d'agir dans le milieu.

L'évaluation de cette période expérimentale conduisit à formaliser l'adhésion de plusieurs partenaires à la formule de quartier en santé : CLSC, milieu scolaire, services municipaux s'engagèrent plus avant dans cette concertation intersectorielle alors que quelques groupes communautaires s'en retirèrent, certains pour investir dans une Table sur le développement local, qui se consacre particulièrement à définir la contribution communautaire au développement local. Après une période de structuration, d'établissement d'objectifs généraux et de mode de fonctionnement, en février dernier des représentants d'une cinquantaine d'organismes et d'institutions se rencontraient. Nous étions alors en pleine période de consultation régionale, à Montréal, sur le projet de Politique de développement communautaire qui faisait l'objet de vives critiques de la part du milieu communautaire parce qu'on y voyait un désir de la Ville d'imposer la formule des quartier en santé dans tous les quartiers. Hochelaga-Maisonneuve quartier en santé ne reçut pas l'adhésion large que nous souhaitions mais, après une journée de débats les partenaires conclurent tout de même à la nécessité d'une concertation intersectorielle locale, et de l'élaboration d'un projet de quartier qui permettrait aux différents réseaux et acteurs locaux de mieux harmoniser leurs interventions.

Le comité « portrait du quartier », qui avait le mandat de faire la synthèse des données disponibles sur le quartier (scolaires, recensement, sanitaires...) a poursuivi son travail en vue de présenter un document qui devrait faire l'objet d'un Forum local.

Malgré les diffcultés que nous avons rencontrées pour amener l'implication d'une partie significative du monde communautaire à la formule quartier en santé on peut dire que cette action a quand même permis de rapprocher des intervenants, particulièrement des réseaux institutionnels municipal, scolaire, socio-sanitaire dont la collaboration ne peut qu'accroître la qualité et la pertinence des services offerts à la population. Mais est-ce que cela suffit à fonder une politique de développement communautaire ?

Au delà de l'intersectorialité

Sans doute que le problème qui se pose dans une ville comme Montréal est de nature différente de ceux que l'on rencontre dans les plus petites municipalités : faut-il le rappeler, il y a à Montréal plus d'employés ( env. 12 000 ) qu'il n'y a de citoyens dans la plupart des municipalités québécoises !

La municipalité devra trouver moyen de décentraliser, d'accroître le sentiment d'appartenance ou de responsabilité de ses employés vis-à-vis des communautés locales que sont les quartiers. C'est, semble-t-il, ce qu'elle tente de faire avec les arrondissements, mais aussi les comités-conseils d'arrondissement. Mais le problème n'est pas que de localisation, de territorialisation. C'est d'abord celui de faire fonctionner des appareils, des structures qui ont été conçus pour être étanches et répondre à des directives venues d'en haut - alors qu'il faudrait, subitement, les faire se concerter horizontalement, et plus encore, les faire s'ouvrir à un milieu plus ou moins organisé, plus ou moins prévisible !

C'est comme si on voulait mobiliser les ressources institutionnelles pour être plus efficaces, ouvertes, généreuses... en même temps que sont décrétés, d'un autre côté, des coupures de moyens, un accroissement de tâches, une productivité accélérée!

D'autres part, le milieu communautaire et associatif est sollicité, adulé même. On lui reconnaît un rôle plus grand que jamais en termes de socialisation, d'insertion, de prévention, de formation à l'employabilité... de soins et services même, alors que peu de choses ont encore été précisées concernant les ressources sur lesquelles il pourra compter. Ou plutôt si, des précisions sont apportées pour dire que le gouvernement fédéral ne subventionnera que de moins en moins par son programme de développement d'emplois les services communautaires!

* * * * *

Si je voulais résumer mon propos en quelques mots, je dirais que le passage de l'approche « loisirs » au développement communautaire exigera de la part des villes plus que le recyclage des titres de services... mais bien une culture renouvellée de la transaction à la marge.

Le développement communautaire des localités, cela veut dire plus que la multiplication des associations bénévoles et de services communautaires: cela devrait signifier un supplément de démocratie, et donc par là une certaine capacité du milieu à remettre en question les décisions des élus et des structures en place... mais cela implique aussi une capacité plus grande de ce même milieu à dire ce qu'il veut, à « se prendre en main », à contribuer à son propre développement. C'est, me semble-t-il, l'essentiel du propos des groupes communautaires qui ont, depuis quelques année été confrontés à la négociation avec le réseau de la santé et des services sociaux, à la faveur de la réforme Côté: les groupes communautaires ne sont pas que des réseaux de services moins coûteux à développer pour l'État, ils sont l'expression du potentiel créateur, d'innovation et de développement social et démocratique de notre société. Assurer une meilleure articulation entre l'intervention publique et cette dynamique sociale est souhaitable, certes, mais elle ne devrait pas conduire à l'assujettissement de cette dynamique aux structures techno-bureaucratiques de quelque réseau que ce soit. Et peut-être les municipalités, à cause de leur petitesse justement, pourront être des alliées du milieu avant d'être des co-gestionnaires du réseau.

La municipalité, « maître d'œuvre » du développement communautaire? Oui, c'est envisageable. Mais « maître d'œuvre », vraiment? Pourquoi pas animateur? Il y a des susceptibilités à ménager, mais surtout un apprentissage à faire: le développement communautaire c'est un processus qu'on peut faciliter, appuyer, supporter mais qu'on peut difficilement diriger de main de maître. Comme disait Donzelot: « Animer, c'est inviter à l'action quand on ne peut y contraindre ».

Gilles Beauchamp, organisateur communautaire
CLSC Hochelaga-Maisonneuve

Notes:

1. L'État animateur, essai sur la politique de la ville, Éditions Esprit, Paris, 1994.

2. La participation contre la démocratie, Éditions Saint-Martin, 1983.

3. Voir un compte rendu de cette intervention (À propos d'une intervention en HLM), extrait du numéro 23 de la revue Interaction communautaire, octobre 1992, inclus dans le recueil d'articles Pratiquer le social aux frontières. {correction des liens 2022}

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