La légitimité et le problème de l’État administratif

Traduction de Legitimacy and the Problem of the Administrative State, par Dane Thomas, publié le 6 janvier 2026 dans Law & Social Inquiry.¹

Notes de lecture de trois publications :

Ned Ryun, American Levithan: The Birth of the Administrative State and Progressive Authoritarianism (New York: Encounter Books, 2024)
William Novak, New Democracy: The Creation of the Modern American State (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2022)
John Marini, Unmasking the Administrative State: The Crisis of American Politics in the Twenty-First Century (New York: Encounter Books, 2019)

Résumé

Alors que le consensus d’après-guerre a largement confirmé la légitimité de l’État administratif, les deux dernières décennies ont été marquées par une vague de critiques sans précédent depuis les années 1930. Cet essai retrace l’évolution de ces attaques, depuis les juristes libertaires dénonçant les violations constitutionnelles présumées du gouvernement administratif jusqu’aux figures populistes conservatrices moins connues comme John Marini et Ned Ryun, qui qualifient ces mêmes développements de complot subversif contre le pouvoir exécutif. À l’opposé, on trouve les défenseurs de l’État régulateur, tels que William Novak, qui invoquent à la fois les précédents historiques de l’intervention de l’État et sa légitimité démocratique. L’essai se termine par un examen des préoccupations libérales concernant l’État administratif, illustrées par la critique du New Deal par Alan Brinkley, et examine comment les défenseurs et les détracteurs pourraient se parler sans s’entendre. Ce débat révèle des fractures plus profondes dans la pensée politique américaine et ouvre de nouvelles perspectives de recherche sur la politique de l’État administratif dans la seconde moitié du XXe siècle.

Mots-clés : État administratif, populisme, libéralisme, progressisme, conservatisme, New Deal, Nixon

Type : Essai critique

Informations : Law & Social Inquiry, First View, pp. 1 – 21

DOI : https://doi.org/10.1017/lsi.2025.10129[S’ouvre dans une nouvelle fenêtre]

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Copyright © Les auteurs, 2026. Publié par Cambridge University Press pour le compte de l’American Bar Foundation.

Introduction

L’État administratif fait actuellement l’objet d’une réévaluation. Depuis le discours de Steve Bannon (Bannon 2017) à la Conservative Political Action Conference, dans lequel il appelait à sa « déconstruction », le débat sur ce sujet est passé des revues universitaires au grand public. Les politiciens utilisent désormais fréquemment ce terme, et le démantèlement des bureaucraties gouvernementales est devenu un pilier essentiel du Projet 2025, qui définit les politiques de restructuration du gouvernement fédéral et a été mis en œuvre à des degrés divers au cours du second mandat de Donald Trump (Dans et Groves). Des précédents remontant à cinquante, voire parfois quatre-vingt-dix ans, sont aujourd’hui remis en cause ou contestés. Au milieu de ce chaos, le seul point d’accord entre tous les courants politiques est que l’État administratif est en crise (voir, par exemple, Metzger ; Calo et Citron ; White).

D’un point de vue historique, ces attaques frontales représentent un changement notable par rapport au statu quo d’après-guerre, où l’État administratif moderne était considéré comme acquis. Dans la seconde moitié du XXe siècle, James Freedman (Freedman 1978, 5) a observé que sous « les présidents démocrates comme républicains, le Congrès [avait] régulièrement choisi de s’appuyer sur la réglementation administrative […] pour mettre en œuvre des politiques publiques dans des domaines nouveaux et complexes relevant de la compétence fédérale ». Indépendamment des différences idéologiques, les solutions administratives étaient généralement préférées aux « recours civils, sanctions pénales, subventions au secteur privé ou libre marché ». Même un changement politique radical comme l’élection de Ronald Reagan en 1980 n’a pas mis fin à l’État administratif.² Des initiatives telles que le décret 12291 exigeaient que le Bureau de la gestion et du budget (OMB) examine toutes les réglementations proposées afin de s’assurer qu’elles étaient conformes à l’analyse coûts-avantages. L’examen par l’OMB s’inscrivait dans la continuité des tendances amorcées sous les administrations Nixon, Ford et Carter et reflétait la volonté de Reagan de centraliser davantage le contrôle de la réglementation (Sunstein, 454). L’objectif n’était pas ici d’éliminer les outils dont disposait le président, mais plutôt de les rendre plus efficaces.

Il y avait bien sûr des désaccords. Les critiques de gauche, comme Ralph Nader et ses partisans, ont tiré la sonnette d’alarme sur la mainmise des groupes d’intérêt (Fellmeth).³ Les libéraux et les conservateurs se sont affrontés sur l’étendue des pouvoirs que le Congrès pouvait déléguer, le statut des « agences indépendantes » telles que la Réserve fédérale ou la Commission des opérations de bourse, et le rôle approprié de l’expertise au sein du gouvernement (Freedman). Mais surtout, des débats ont eu lieu sur l’autonomie des agences et sur le degré d’intervention de l’exécutif dans leur gestion. Néanmoins, mis à part quelques protestations occasionnelles, personne n’a sérieusement remis en question la légitimité de l’État administratif.⁴ On trouve un baromètre de ce consensus minimal chez nul autre qu’Antonin Scalia, futur juge à la Cour suprême des États-Unis et leader intellectuel de la jurisprudence conservatrice américaine, qui a rédigé dans les années 1980 des défenses passionnées de la déférence Chevron (annulée par la Cour suprême des États-Unis sous la présidence du juge John Roberts dans l’affaire Loper Bright Enterprises v. Raimondo).⁵ La doctrine Chevron conseillait aux tribunaux de s’en remettre aux interprétations des réglementations par les agences plutôt que de les interpréter de novo. Sur le plan politique, Scalia s’inquiétait de l’empiètement judiciaire sur le pouvoir exécutif. L’affaire Humphrey’s Executor c. États-Unis, qui interdisait au président de révoquer les chefs d’agence, limitait déjà le pouvoir exécutif.⁶ L’intervention des tribunaux avec leurs propres interprétations des règles techniques ne ferait que compliquer davantage les choses. La déférence était donc un moyen de redonner du pouvoir à l’exécutif et de rendre les agences exécutives plus ouvertes au « processus politique » (Scalia, 519). Les nouveaux présidents élus par le corps électoral arriveraient avec de nouveaux programmes et objectifs, et les règles seraient réinterprétées pour correspondre à ces priorités. En résumé, Scalia était, comme le note Adrian Vermeule (Vermeule 2023, 12), « le champion de la Cour suprême de Chevron, de l’État administratif et du pouvoir présidentiel ».

Le tableau qui se dessine est donc celui d’un consensus prudent, mais néanmoins viable, sur la légitimité du gouvernement administratif. Cependant, si ce consensus reflète sans aucun doute une réalité très concrète de la pensée politique et juridique américaine d’après-guerre, il nous laisse perplexes quant à la manière dont tout s’est effondré. En se concentrant uniquement sur les débats dominants, il est difficile de comprendre comment des remises en cause substantielles de l’État administratif, qui n’avaient plus été observées depuis les années 1930, ont fait leur retour en force sous la deuxième administration Trump. On peut établir ici un parallèle avec le domaine de l’histoire américaine de l’après-guerre. Dans un contexte de paix et de prospérité, les intellectuels ont commencé à considérer l’Amérique comme unifiée par une seule tradition libérale. Lionel Trilling (Trilling 1950, ix) a affirmé de manière célèbre qu’« aux États-Unis, à l’heure actuelle, le libéralisme est non seulement la tradition intellectuelle dominante, mais aussi la seule. Car il est évident qu’aujourd’hui, il n’y a pas d’idées conservatrices ou réactionnaires qui circulent de manière générale ». Aujourd’hui considérée comme naïve, la déclaration de Trilling reflétait la myopie d’un establishment libéral qui semblait ignorer les sentiments anti-guerre de la Nouvelle Gauche, les griefs conservateurs qui allaient alimenter la campagne de Goldwater ou les mécontentements qui allaient éclater dans le mouvement des droits civiques. En peu de temps, la soi-disant « historiographie consensuelle » allait être abandonnée face aux conflits et au radicalisme des années 1960.

Une dynamique similaire est à l’œuvre dans les débats politiques actuels sur l’État administratif. La trêve d’après-guerre entre libéraux et conservateurs semblait durable, de sorte qu’il était facile d’ignorer les voix dissidentes. En marge, cependant, des questions fondamentales sur la légitimité et la stabilité de l’État administratif ont été soulevées. Dans le camp libéral, des penseurs comme Alan Brinkley (Brinkley 1995) ont commencé à se demander si le virage vers la gestion bureaucratique caractéristique de la politique d’après-guerre devait être considéré comme un succès.

Écrivant dans le contexte de la « défaite et du désarroi » de la révolution Reagan, Brinkley a été l’un des premiers libéraux à entreprendre un examen critique du New Deal afin de déterminer si les échecs ultérieurs du libéralisme pouvaient s’expliquer par les décisions prises dans les années 1930 (14). Sa conclusion était affirmative.

À droite, un nouveau langage politique obsédé par la conspiration et la subversion a fait son apparition. Les progressistes du début des années 1900 n’étaient plus considérés comme des réformateurs égarés, comme dans l’ancienne critique conservatrice, mais plutôt comme des agents d’une contre-révolution cherchant à instaurer un régime autoritaire et à réprimer ceux qui étaient considérés comme « apostats, arriérés, déplorable L’État administratif, écrit un autre auteur, ne se souciait pas du bien-être des citoyens dans une société industrielle moderne ; son objectif était plutôt « de transformer une nation de cow-boys en une nation de bétail » (K. Roberts, 165). Alors que la critique libérale de Brinkley est purement négative (la voie non empruntée), le récit populiste conservateur offre à la fois une critique et des recommandations concrètes. Avec le retour de Donald Trump à la présidence, des développements tels que la fermeture de départements gouvernementaux et les coupes budgétaires du Département de l’efficacité gouvernementale sont le fruit de cette critique, mais il est important de considérer le contexte plus large. L’État administratif moderne joue un rôle essentiel dans la vie politique américaine d’après-guerre. Les griefs à son égard traduisent une frustration quant à la manière dont nous nous gouvernons. Revenir sur ces débats peut nous aider à mieux comprendre non seulement notre époque, mais aussi les failles plus profondes de la politique américaine des XXe et XXIe siècles.

Les fissures du consensus

Au cours des deux premières décennies du XXIe siècle, des fissures ont commencé à apparaître dans le consensus, avec l’émergence de nouvelles critiques de l’État administratif, plus fondamentales et plus militantes que tout ce que pouvaient exiger les conservateurs traditionnels comme Scalia. À l’aube de ce que Cass Sunstein et Adrian Vermeule (Sunstein et Vermeule 2015) ont appelé le « droit administratif libertaire », les premiers juges, puis d’éminents universitaires tels que Randy Barnett (Barnett 2004), Richard Epstein (Epstein 2014) et Philip Hamburger (Hamburger 2014) ont lancé des attaques virulentes qui remettaient en cause la légitimité de l’État administratif et appelaient à une réduction massive de la capacité réglementaire. Représentant le pouvoir judiciaire, le juge Douglas Ginsburg a été l’une des premières figures importantes de l’après-guerre à rejeter en bloc le New Deal.⁷ Dans un appel aux armes lancé en 1995 qui a donné naissance au mouvement « Constitution en exil », il a exhorté les juristes à œuvrer pour la renaissance de doctrines libertariennes fortes qui contrôlent le pouvoir exécutif. Pendant « 60 ans », a-t-il écrit,

la doctrine de la non-délégation n’a existé que dans le cadre de la Constitution en exil, au même titre que les doctrines des pouvoirs énumérés, des conditions inconstitutionnelles et de la procédure régulière substantielle, ainsi que leurs cousines textuelles, les clauses nécessaires et appropriées, les clauses contractuelles, les clauses d’expropriation et les clauses commerciales. La mémoire de ces anciens exilés, bannis pour s’être opposés à un gouvernement illimité, est maintenue vivante par quelques universitaires qui travaillent dans l’espoir d’une restauration, d’un second avènement de la Constitution de la liberté, même si cela ne se produit peut-être pas de leur vivant. (Ginsburg, 84)

Au cours des deux dernières décennies, les thèmes de la trahison constitutionnelle ont trouvé leur place dans de plus en plus d’avis judiciaires et d’écrits juridiques.

Dans un exemple particulièrement frappant, la juge Janice Brown a lancé une attaque contre la tendance de l’État réglementaire post-New Deal, selon elle, à bafouer les droits de propriété et la liberté économique. « Le capitalisme cow-boy américain, a-t-elle conclu, a été désarmé depuis longtemps… [et] les tribunaux, auprès desquels les victimes de réglementations contraignantes cherchaient protection, négocient les termes de la capitulation depuis les années 1930. »⁸

Dans le camp universitaire, Barnett (Barnett 2004) a quant à lui accusé le pays d’amnésie. Ce qui avait été oublié, c’était la « Constitution perdue » des fondateurs, qui protégeait davantage la propriété privée et la séparation des pouvoirs. Les tribunaux étaient les principaux responsables et avaient, au cours du siècle dernier, interprété de manière restrictive les dispositions clés de la Constitution telle qu’elle avait été initialement promulguée. Barnett (Barnett 2004, 1) affirmait que les tribunaux postérieurs au New Deal, particulièrement pertinents dans le débat sur l’État administratif, avaient « vidé de leur substance la clause sur le commerce et le système des pouvoirs énumérés affirmés dans le dixième amendement, tout en élargissant considérablement le « pouvoir de police » non écrit des États ». La réglementation expansive a occulté ce que Barnett considérait comme l’un des fondements philosophiques essentiels de la Constitution originale : la « présomption de liberté », qui affirme que toute restriction à la liberté sera jugée inconstitutionnelle à moins que le gouvernement ne puisse convaincre les tribunaux de sa nécessité. Son contraire, la « présomption de constitutionnalité », qui prévaut actuellement, fait peser sur les citoyens la charge de prouver pourquoi une réglementation donnée est inconstitutionnelle (5). Restoring the Lost Constitution est une histoire de déclin, mais elle laisse espérer que nous pouvons nous souvenir de nos principes fondamentaux et rétablir la position protégée des citoyens et de leurs droits dans la république.

Dans The Classical Liberal Constitution, Richard Epstein (Epstein 2014, 276) s’est appuyé sur ses recherches en économie et en théorie politique pour affirmer que l’insistance des libéraux classiques sur la séparation des pouvoirs était bien supérieure aux actions « quasi législatives » et « quasi judiciaires » qui caractérisent les commissions administratives modernes. En abandonnant l’ancien système et en réécrivant la Constitution, les progressistes avaient conclu un pacte faustien : chacun devait « céder une grande partie de ses droits de propriété issus de la common law (en particulier ceux liés à la capacité d’entrer et de sortir des marchés) en échange, d’une part, du droit de participer aux procédures démocratiques qui fixent les règles du jeu et, d’autre part, du droit de comparaître devant les agences administratives qui exécutent le mandat législatif » (7 ; voir également Epstein).

Enfin, Hamburger (Hamburger 2014) a adopté une perspective de longue durée et a affirmé que le droit administratif était la réincarnation de l’ancienne prérogative royale anglaise contre laquelle les révolutionnaires américains s’étaient rebellés. En tant qu’héritier moderne de cette prérogative, le pouvoir administratif était fondamentalement illégal, a-t-il soutenu, car il était extralégal (il s’exerce en dehors des tribunaux ordinaires et, au mieux, imite leurs procédures) ; supra-légal (il exige la déférence des tribunaux) ; et consolidé (il concentre dans une seule branche du gouvernement les pouvoirs judiciaire, législatif et exécutif) (Hamburger Hamburger 2014, 1-7). La réponse au titre de son livre, Is Administrative Law Unlawful? (Le droit administratif est-il illégal ?), était donc un « oui » retentissant.⁹

Dans chaque cas, la conclusion sans appel était non seulement que l’État administratif moderne était incompatible avec notre ordre constitutionnel, mais aussi qu’une Constitution plus ancienne et non corrompue avait été abandonnée. Le « droit administratif libertaire » s’appuyait donc sur une théorie historique implicite et, sans surprise, le contre-mouvement libéral qui a émergé pour justifier l’État administratif en réponse à ces critiques a trouvé certains de ses plus importants défenseurs parmi les historiens. Daniel Ernst (Ernst 2014) et William Novak (Novak 2022) ont apporté certaines des réponses les plus frappantes, s’appuyant sur des recherches historiques approfondies sur le XIXe et le début du XXe siècle pour expliquer comment l’État administratif moderne a réellement émergé. Contre l’accusation d’anarchie, Ernst a montré dans Tocqueville’s Nightmare: The Administrative State Emerges in America, 1900–1940 que la loi la plus importante pour l’État administratif, l’Administrative Procedure Act (APA), adoptée en 1946, était le résultat d’un compromis minutieux.¹⁰ Plutôt que d’accorder un pouvoir discrétionnaire abusif aux bureaucrates, l’APA a institutionnalisé des garanties procédurales de longue date dans les processus d’élaboration des règles et de prise de décision. Ces mesures ont assuré la stabilité et évité les formes militantes du progressisme et du libertarianisme.¹¹

La réponse de Novak (Novak 1996) s’appuie quant à elle sur son ouvrage classique précédent, The People’s Welfare: Law and Regulation in Nineteenth-Century America, qui s’est longuement attaché à démystifier l’idée d’un « État faible » au XIXe siècle. Selon lui, l’État administratif moderne avait des précédents de longue date sous la forme de réglementations en matière d’incendie, d’interdiction de l’alcool, de contrôle des maladies et de police des mœurs. Une fois que l’on s’intéressait au niveau local, on constatait que l’État intervenait depuis longtemps dans des échanges supposés privés. Dans New Democracy: The Creation of the Modern American State, Novak (Novak 2022) étend cet argument au XXe siècle, offrant l’une des analyses les plus complètes à ce jour des contextes institutionnels et des traditions intellectuelles qui ont sous-tendu le discours progressiste en faveur d’un gouvernement administratif. En développant ce récit, il vise explicitement les principes centraux des critiques libertaires de l’État régulateur :

Cet ouvrage s’inscrit dans la continuité de mes efforts de longue date visant à démystifier les idées fausses persistantes et dangereuses sur une tradition historique américaine originale définie principalement par des engagements transcendants en faveur des droits individuels privés, des limitations constitutionnelles formalistes et une économie politique libérale. En revanche, ce projet met au jour une réalité historique américaine alternative où les droits publics, la législation populaire et les technologies réglementaires robustes occupent une place centrale dans un récit fondé sur l’examen du fonctionnement pratique réel et des exigences pragmatiques en matière de politique publique d’une politique, d’une société et d’une économie en pleine expansion et modernisation. (Novak, 3)

Pour étayer son argumentation, Novak explore la grande transformation du droit américain dans les domaines de la citoyenneté, des pouvoirs de police, des services publics, de la protection sociale et de la lutte contre les monopoles, en montrant le développement populaire de chacun de ces domaines et la manière dont l’administration publique et le droit administratif moderne ont cristallisé les idées issues de ces développements. Contre l’accusation d’illégitimité, Novak plaide en faveur d’une compréhension plus large de la démocratie, avec des implications tant pour l’historiographie que pour les sciences politiques. Selon lui, de nombreuses interprétations de l’État américain font preuve d’une « dépendance excessive à l’égard du panthéon de la théorie politique britannique », qui accorde une importance excessive aux idées de droits individuels. Cette tradition présente toutefois un déficit « tant démocratique qu’américain » et ne permet pas de comprendre les grandes réformes progressistes de la fin du XIXe et du début du XXe siècle (Novak, 7).

Pour Novak, la démocratie va au-delà du vote et, au niveau le plus profond, signifie vivre dans une société et une culture qui concrétisent les désirs largement partagés de la population sans être liés par des procédures formelles. Au fil des chapitres, nous assistons à l’émergence lente mais régulière de programmes nationaux de réglementation comme réponse nécessaire aux problèmes qui s’accumulent rapidement à l’ère industrielle. La mise en œuvre de ces réformes a nécessité de sortir des « idées traditionnelles sur les titulaires de fonctions quasi privées et les limitations constitutionnelles formelles ». Le résultat des efforts de réforme progressiste n’était toutefois rien de moins que « la légitimité en droit public d’une action législative et administrative à grande échelle dans l’intérêt public », cette même légitimité durement acquise que les critiques libertaires remettent aujourd’hui en question (Novak, 236).

Les défenses de l’État administratif par Ernst et Novak constituent des objections importantes à la littérature sur la « Constitution perdue », rassemblant une grande variété de preuves pour apaiser l’inquiétude suscitée par le gouvernement administratif en proposant une alternative aux récits libertaires sur le déclin. Néanmoins, l’incapacité apparente de ces études historiques à faire taire les critiques libertaires et, aujourd’hui, les conservateurs populistes encore plus militants, suggère des problèmes plus profonds qui dépassent les faits historiques. Tout d’abord, comme l’a souligné Jeremy Kessler (Kessler 2016, 759-761), il y a le problème de la pertinence. Il n’est pas toujours évident que les modes d’argumentation historiques soient le meilleur outil pour établir la légitimité d’une institution. On peut montrer, comme le fait Novak, que les réformes étatistes qui déplaisent aux libertariens ont été largement soutenues et sont le résultat d’une demande généralisée de changement, mais pour ceux qui s’attachent à une stricte séparation des pouvoirs, une histoire populaire de l’État administratif n’est pas en soi une justification.

La plupart des critiques libertaires s’appuient sur un engagement en faveur de l’originalisme, qui postule une signification fixe pour les différentes dispositions de la Constitution et exige que les tribunaux s’y conforment. Cependant, comme les critiques le soulignent depuis longtemps, l’originalisme souffre d’un biais de sélection. Il parle d’une « signification publique originale », alors que la signification est presque toujours contestée. De plus, comme l’a récemment fait valoir Jonathan Gienapp (Gienapp 2024), les originalistes supposent souvent de manière illicite que la Constitution joue le même rôle dans l’imaginaire des différentes générations, comme si la notion du document produit dans le feu des guerres culturelles déclenchées par les décisions des cours Warren et Burger était la même que celle de la fin du XVIIIe siècle.

Au niveau le plus élémentaire, cependant, l’originalisme de penseurs comme Barnett et l’approche historique d’Ernst et Novak, malgré leurs divergences d’opinion sur l’État administratif, partent du principe que le passé a une force légitimatrice, comme si l’organisation idéale de notre société pouvait être déduite d’une description plus précise de son organisation passée. En bref, ces deux formes avancent des arguments crypto-normatifs tout en discutant de l’histoire. Cependant, pour évaluer pleinement la légitimité, il faudrait probablement entrer dans le domaine de la philosophie. Bien que ce soit une démarche que les historiens n’ont pas l’habitude de faire, des travaux récents en théorie politique et juridique visant à remettre en question l’originalisme ont pris cette direction et ont cherché à fournir, bien que pour des raisons différentes, des fondements moraux et philosophiques plus solides à l’administration publique (voir, par exemple, Mashaw ; Emerson ; Sunstein et Vermeule ; Vermeule).¹²

Un autre problème lié à la critique des historiens est la possibilité d’un dialogue de sourds. Tocqueville’s Nightmare (Ernst) et New Democracy (Novak) racontent une histoire qui culmine respectivement avec l’APA et le New Deal. L’idée est que l’historien peut conférer une légitimité aux institutions en montrant leur genèse démocratique à la fin du XIXe siècle et au début du XXe siècle. Cela néglige toutefois le fait qu’une grande partie de la critique actuelle de l’État administratif se concentre sur la période postérieure au New Deal et à l’APA. Même si l’on peut montrer les racines populaires de l’État du New Deal, cela n’apaisera pas ceux qui y voient non pas l’aboutissement triomphal d’une réforme progressiste, mais plutôt le début d’un effondrement politique majeur. Cette possibilité, largement ignorée dans la littérature qui défend l’État administratif, est présente dans les travaux d’historiens libéraux comme Alan Brinkley, ainsi que dans le monde de plus en plus influent des médias et de l’édition conservateurs.

Les conservateurs populistes

Le développement de la théorie populiste commence par la radicalisation des thèmes libertaires avancés par les critiques universitaires. John Marini est une figure centrale de cette évolution et l’une des voix les plus influentes pour les penseurs populistes ultérieurs. Marini a été assistant spécial du futur juge de la Cour suprême Clarence Thomas à la Commission pour l’égalité des chances dans l’emploi et, selon Thomas, il a été un mentor philosophique essentiel (Marini, 1-3). Il a ensuite rejoint le Claremont Institute, où il est devenu l’un des principaux théoriciens conservateurs de l’État administratif.

Le recueil des écrits de Marini, Unmasking the Administrative State: The Crisis of American Politics in the Twenty-First Century, rassemble des articles et des discours datant des années 1980 et au-delà. Imprimé par Encounter, l’une des plus grandes maisons d’édition conservatrices, cet ouvrage réitère les préoccupations fondamentales des libertariens, en particulier l’insistance sur une stricte séparation des pouvoirs, décrite comme « l’essence politique » de la Constitution (Marini, 142). Pourtant, l’œuvre de Marini se distingue en offrant un récit plus sombre et plus dramatique de la montée de l’État administratif et de la situation périlleuse dans laquelle il plonge la république américaine. Comme il l’écrit à propos de la vision des fondateurs,

Dans l’ancienne conception, la nature elle-même avait établi des limites rationnelles à la liberté humaine. Les conditions politiques de la vie humaine exigeaient de reconnaître, comme l’a noté Madison, que le sectarisme est inhérent à la nature humaine. Bien que la philosophie politique puisse rendre intelligibles les principes du droit naturel, la prudence serait toujours nécessaire pour déterminer les exigences pratiques de la politique ou de la science politique. Il n’était pas possible d’ignorer la sphère de la prudence en établissant une science rationnelle entièrement théorique et appliquée. Le constitutionnalisme était donc considéré comme la meilleure solution pratique au problème politique de la conciliation de la liberté, de l’égalité et de la nécessité naturelle. Par conséquent, bien que le problème humain, comme le problème politico-théologique, puisse faire l’objet d’un compromis raisonnable, l’antagonisme politique et religieux reste insoluble. (Marini, 229)

C’est contre cette philosophie plus ancienne que la contre-révolution progressiste a émergé. Il est important de noter que le progressisme a ici un sens spécifique et plus large : il ne s’agissait pas simplement d’un ensemble de réformes telles que l’impôt sur le revenu, la prohibition ou la réglementation des chemins de fer. Formé en tant que théoricien politique par Harry Jaffa et Leo Strauss à la fin des années 1960, plutôt qu’en tant qu’avocat, Marini a compris le mouvement progressiste comme une rupture décisive avec la tradition du droit naturel, qui avait mis l’accent sur les limites de la nature humaine et appelé à la prudence des hommes d’État pour adapter la gouvernance à ces contraintes permanentes.

S’inspirant de la critique de l’historicisme par Leo Strauss (Strauss 1953), Marini voyait dans le progressisme le déni de toute vérité morale ou politique transhistorique ; au contraire, les êtres humains sont considérés comme des créatures adaptables, sans essence fixe, capables de se réinventer et de réinventer leurs institutions politiques. Ainsi compris, le mouvement progressiste et ses présupposés historicistes étaient dès le départ en contradiction avec les idéaux des fondateurs :

Les nouveaux politologues progressistes ont accepté les doctrines européennes de la justice sociale et une nouvelle science de la société, qui exigeaient du gouvernement qu’il apporte des solutions politiques aux problèmes sociaux et économiques. L’acceptation de l’idée de l’État comme cadre permettant d’atteindre la justice sociale allait entraîner le rejet du cadre théorique et institutionnel du constitutionnalisme, ou gouvernement limité. Le contrat social américain avait limité le pouvoir du gouvernement en séparant l’Église et l’État, le gouvernement et la société civile, la politique et l’économie. Il avait établi une défense de l’autonomie de l’individu privé, fondée sur une compréhension de la nature et des droits naturels des individus. Avec l’acceptation d’une philosophie de l’histoire et de sa concrétisation pratique, ainsi que de l’État organique ou rationnel, les progressistes ont nécessairement rejeté la doctrine du droit naturel et du contrat social, ou constitutionnalisme. En outre, l’autorité des nouvelles doctrines de l’histoire et de l’État organique a été légitimée par les découvertes scientifiques sur l’évolution de l’organisme vivant, l’homme. (Marini, 235 ; italiques dans l’original)

Ce qui est remarquable dans ce passage, et dans le chapitre de Marini sur le progressisme et les sciences sociales dans leur ensemble, c’est l’ampleur de son accusation. La critique n’est pas de nature légaliste ; au contraire, le progressisme est critiqué non seulement pour avoir trahi la vision des fondateurs, mais aussi pour avoir fait preuve d’une arrogance philosophique. Il convient également de noter que la description que fait Marini de la conception progressiste de l’État correspond en fait à bien des égards à celle donnée par Novak (Novak 2022) dans New Democracy. Novak voulait forcer son public à réfléchir de manière plus large à l’État et à sa relation avec la démocratie. Selon lui, les deux pouvaient être conciliés. Selon lui et Marini, les progressistes ont abandonné le constitutionnalisme limité au profit d’un État politique, qui est passé de la protection des droits de propriété privée à la fourniture active de biens sociaux et économiques.

Selon Léon Duguit (Duguit 1919, 243), figure centrale de la Nouvelle Démocratie et théoricien clé du gouvernement moderne plusieurs décennies avant Michel Foucault (Foucault, Burchell, Gordon et Miller 1991), « le droit public n’est plus l’ensemble des règles régissant les relations entre l’État souverain et ses sujets ; il s’agit plutôt de l’ensemble des règles intrinsèquement nécessaires à l’organisation et à la gestion de certains services » (voir également Novak, 226).¹³ Avec les villes surpeuplées et les nouvelles conditions de la société industrielle, les vieilles histoires sur le droit divin ou les contrats sociaux primordiaux ne suffisent plus. Les États n’ont gagné leur légitimité qu’en répondant aux besoins de la population.

Cependant, alors que Novak considère cela comme une grande réussite du début du XXe siècle, Marini y voit une grave erreur. L’abandon du droit naturel a eu un coût élevé ; selon Marini, le progressisme est une arme à double tranchant. D’une part, il pourrait mettre fin aux fictions du laissez-faire afin de plaider en faveur de réglementations nécessaires pour améliorer la qualité de vie.

Mais en privilégiant une vision adaptationniste, le progressisme a rejeté l’idée d’une norme historiquement fixe pour la notion d’un État organique et évoluant historiquement. Selon Marini, cela a conduit à faire de l’Histoire avec un grand H l’arbitre ultime des droits. Mais si l’histoire décide, alors ceux que l’histoire ne semble pas favoriser – notamment, à l’époque progressiste, les Noirs et les autres minorités – se retrouvent simplement sans recours à une instance supérieure pour se justifier. La cruauté apparente de la vision historiciste de l’État alarme Marini (Marini 2019, 243-51), qui, sur plusieurs pages, répertorie comment le darwinisme des progressistes a sous-tendu leur refus d’accorder des droits égaux à ceux jugés « inférieurs ».

Novak (Novak 2022, 146-79), pour sa part, reconnaît cette tache hideuse sur l’héritage progressiste, mais estime néanmoins qu’un bien commun existe bel et bien et qu’un État plus attentif aux demandes du peuple est, dans l’ensemble, une évolution positive. Marini (Marini 2019, 256) n’est pas convaincu et considère les principes politiques progressistes comme une simple voie vers « la tyrannie universelle de l’État rationnel ». Dans le contexte des débats plus larges sur l’État administratif, Marini relève donc la mise dans ses écrits. Si, à l’heure actuelle, l’État administratif est considéré non seulement comme une bureaucratie inefficace, mais aussi comme une menace existentielle pour l’ordre constitutionnel américain et une violation de la nature humaine, alors les critiques savantes et impartiales ne suffiront plus. Pour affronter quelque chose qui n’est pas seulement mauvais, mais aussi un mal radical, une défense tout aussi radicale sera nécessaire. Si le gouvernement administratif sape fondamentalement nos libertés au profit du collectivisme, alors pour ceux qui sont d’accord avec Marini, seule une « déconstruction » complète, plutôt qu’une réforme fragmentaire, sera acceptable.

Une autre rupture significative entre Marini et les conservateurs plus traditionnels qui l’ont précédé concernait les ambitions subversives de la bureaucratie. Alors que les critiques s’inquiétaient depuis longtemps que la montée de la bureaucratie menace le pouvoir exécutif, il n’y avait jamais eu aucune notion de complot explicite visant à saper le président. En 1984, en revanche, Marini a avancé cet argument précis et s’est concentré sur l’affaire du Watergate comme le moment décisif de l’histoire américaine où la bureaucratie a finalement conquis l’exécutif. Selon Marini, Nixon cherchait, au cours de son second mandat, à réduire considérablement le pouvoir de la bureaucratie qui s’était développée pendant le New Deal et la Grande Société de Lyndon B. Johnson. Dans un journal intime cité par Marini (Marini 2019, 137), Nixon notait que les réformes qu’il envisageait « allaient être un choc pour l’establishment, mais c’était le seul moyen, et probablement la dernière occasion, de reprendre le contrôle du gouvernement avant qu’il ne devienne si puissant qu’il submerge complètement l’individu et détruise le dynamisme qui fait le système américain ». Sur la base de cette prédiction inquiétante, Marini propose une histoire révisionniste de la démission de Nixon, centrée sur les machinations en coulisses d’un gouvernement de l’ombre.

Dans le chapitre de Marini consacré au Watergate, les actions sont imputées à des structures et à des forces abstraites plutôt qu’à des individus spécifiques. Les lecteurs sont invités à ne pas se concentrer « sur les détails de l’événement », mais plutôt sur « les circonstances politiques qui l’entourent » (Marini, 131). En conséquence, il n’est fait aucune mention de Haldeman, des « plombiers de la Maison Blanche », des enregistrements du bureau ovale ou des enquêtes du Congrès. Au lieu de cela, nous apprenons que « la bureaucratie », « l’État administratif » et les « défenseurs de l’ordre du New Deal » avaient des intérêts contraires à ceux du président et que Nixon est tombé droit dans leur piège. Sans préciser le mécanisme, Marini conclut que le résultat final a été la subversion. Nous trouvons ici la raison principale pour laquelle la défense de l’État administratif par Ernst (Ernst 2014) et Novak (Novak 2022) n’aurait que peu d’influence sur les conservateurs populistes. Toute tentative visant à attiser les craintes concernant l’État administratif en se concentrant sur les années 1930 ou 1940 est insuffisante, car elle ne tient pas compte de la crise des années 1970. C’est à ce moment-là, selon le discours populiste, que le point de rupture a été atteint et que les administrations futures ont compris qu’elles ne pouvaient pas défier la bureaucratie. Même Reagan, concède Marini, n’a pu que changer le discours sur le gouvernement. En accord avec les défenseurs libéraux, il conclut que Reagan a dû faire la paix avec l’État administratif (Marini).

Le Watergate était-il un coup d’État orchestré par l’État administratif pour renverser un président qui cherchait à limiter son pouvoir ? Une telle spéculation ne peut évidemment pas être tranchée ici. Mais, en tant que donnée, cette théorie est significative car elle illustre une leçon importante qui sera reprise par une jeune génération d’activistes conservateurs partageant le même état d’esprit. L’image de Nixon en conflit avec la bureaucratie s’est imposée dans des publications plus récentes et sert désormais de modèle pour comprendre les développements politiques actuels. Prenons l’exemple récent de Ned Ryun (Ryun 2024) American Levithan: The Birth of the Administrative State and Progressive Authoritarianism et du documentaire qui l’accompagne, qui, en août 2025, était la vidéo YouTube la plus vue sur l’État administratif. Publié par Encounter et approuvé par Donald Trump (Trump 2025) qui affirme qu’il « révèle l’histoire de l’État profond, qui a pris le contrôle inconstitutionnel de notre nation et a semé la mort et la destruction dans le monde », American Leviathan présente les idées de Marini à un large public.

Ce que l’ouvrage perd en érudition, il le gagne en franchise. Toutes les idées alarmistes de Marini (citées dix-sept fois dans ce petit livre) sont présentes, mais poussées à un niveau encore plus élevé. Le Watergate n’est plus controversé, mais simplement un « fantasme de gauche » (Ryun, 113) ; l’objectif du mouvement progressiste est de construire une « tour de Babel » moderne destinée à imiter Dieu (53-54) ; les élections sont un « opiacé des masses » destiné à « maintenir le peuple américain dans l’ignorance de la réalité de ceux qui le gouvernent réellement » (41) ; et les 16e (impôt sur le revenu), 17e (élection directe des sénateurs), 18e (prohibition) et 19e (suffrage féminin) amendements sont tous considérés comme des vecteurs du « statisme progressiste » (43-52). Il est significatif que le langage de la conspiration soit repris et actualisé pour les événements actuels. Au cœur de American Leviathan se trouve une profonde inquiétude concernant la première enquête de destitution de la première administration Trump. Dans une répétition du Watergate, selon le récit de Ryun, Trump « s’est retrouvé en guerre incessante avec certains éléments puissants […] qui le combattaient chaque jour — en fait, qui faisaient tout leur possible pour le destituer, car ils le considéraient comme une menace existentielle pour l’ensemble de l’édifice de l’État administratif, tout cela parce qu’il en rejetait le principe » (6). Comme Marini (Marini 2019), de nombreux détails restent vagues, et « l’État administratif » est présenté comme l’antagoniste abstrait contre lequel Trump, comme Nixon avant lui, luttait.

Cependant, ce qui est implicite dans l’ouvrage de Marini et directement énoncé dans American Leviathan, c’est peut-être le changement le plus important, d’une critique libertaire à une critique conservatrice populiste, suggéré dans la citation de Trump ci-dessus : la tendance à assimiler l’État administratif à l’« État profond ». Au départ, ces deux concepts étaient distincts. Dans l’imaginaire collectif, l’« État administratif » désignait à l’origine les agences chargées des problèmes sociaux et économiques, en particulier ceux apparus après la Grande Dépression, tandis que l’« État profond » désignait les activités subversives des agences de renseignement et de sécurité nationale (Scott, 2).¹⁴ Cependant, malgré la distinction conceptuelle initiale, dans divers podcasts et livres populaires, les porte-drapeaux du nouveau conservatisme populiste ont commencé à utiliser les deux termes de manière interchangeable, avec des conséquences encore inconnues.¹⁵ Pour prendre un exemple, Kevin Roberts (Roberts 2024), président de la Heritage Foundation et auteur de Dawn’s Early Light: Taking Back Washington to Save America, assimile les deux dans son interview avec The Telegraph et compare l’État profond à l’« État nounou », qui veut que les enfants portent « deux masques » et prennent des « bloqueurs de puberté » (K. Roberts, 159).¹⁶ American Leviathan est une fois de plus le plus direct, voyant le potentiel subversif de l’« État profond » comme l’objectif secret qui anime l’expansion progressiste du gouvernement administratif :

Légitime ou non aux yeux du peuple américain, la réalité est que nous sommes très certainement gouvernés par un État administratif. De cette mentalité et de cette approche découle ce qu’on appelle l’« État profond ». Il est en fait inévitable et constitue l’objectif réel. Si vous considérez ou définissez l’État profond comme un système de bureaucrates puissants et non élus qui pensent décider et gouverner sur tout, plus que n’importe quel élu, y compris le président des États-Unis, c’est en fait l’objectif déclaré des étatistes progressistes depuis la genèse de leur mouvement. De plus, si vous croyez en la justesse de ces mêmes bureaucrates, vous êtes alors obligé, à bien des égards, de les défendre, eux et leur État bureaucratique, contre toutes les menaces perçues. (Ryun, 79)

Les associations suscitées par ces exemples sont sombres, allant du totalitarisme à la conspiration, en passant par l’endoctrinement des enfants. De plus, elles établissent dans l’esprit du lecteur ou du spectateur un lien entre les éventuels méfaits de l’État sécuritaire et les actions de l’État en matière de politique intérieure, même si ce lien est ténu. Les conservateurs populistes ne justifient pas cette position par un argument rigoureux sur la supériorité d’autres arrangements sociaux et juridiques (comme le libre marché tel qu’on pourrait le trouver chez Milton Friedman ou Richard Epstein) ; ils procèdent plutôt par un argument historique spéculatif qui qualifie de « fantasmes » les questions pertinentes qui remettent en cause le récit (Friedman ; Epstein). Il en résulte un hyper-libertarianisme : un système de marché déréglementé idéal est implicitement défendu en présentant son opposé supposé – un système de marché contrôlé par des agences de régulation – comme un mal radical. Dans une histoire explicitement révisionniste, le désir inébranlable des progressistes d’améliorer les villes surpeuplées, les conditions insalubres, les inégalités de richesse, la concentration du pouvoir politique et la hausse de la criminalité, minutieusement relaté par Novak (Novak 2022) dans New Democracy, est présenté comme un projet concerté visant à supprimer les droits politiques.

Le désir de réglementer les problèmes sociaux et économiques n’est plus simplement un effort malavisé qui mène inévitablement, selon l’expression de Hayek, à la « route de la servitude » ; au contraire, la servitude, plutôt que toute forme d’amélioration sociale, devient l’objectif dès le départ. La subversion, et non le soulagement, était le « véritable objectif ».

L’épuisement libéral

La critique libérale de l’État administratif est plus difficile à cerner, mais tout aussi importante que sa contrepartie conservatrice. Contrairement aux critiques populistes conservateurs, les libéraux ont une relation plus ambivalente avec l’État administratif. Ils ne réclament pas le retour à une « Constitution perdue » et ne considèrent certainement pas le mouvement progressiste comme un prélude philosophique au totalitarisme. Franklin Delano Roosevelt (FDR) reste l’un des saints patrons du libéralisme moderne, et aucune figure dominante ne défendrait le libertarianisme militant qui a conquis de nouveaux segments de la droite américaine. Néanmoins, même si les libéraux ne critiquent pas directement l’État administratif, cela ne signifie pas qu’ils ne sont pas impliqués dans la crise actuelle. S’il y a une crise, elle est le résultat à la fois d’une forte offensive conservatrice et d’une faible défense libérale, et, sur ce point, la réponse libérale a été tiède par rapport à la critique conservatrice insurgée. Cela indique une profonde ambivalence et nous oblige à nous interroger sur la façon dont une tendance politique autrefois dominante a perdu son esprit combatif.

Parmi les nombreux ouvrages qui aident à réfléchir à cette question, celui de Brinkley, The End of Reform: New Deal Liberalism in Recession and War, qui fêtera son trentième anniversaire en 2025, est l’un des meilleurs. Le contexte dans lequel ce livre a été écrit était marqué par la désillusion et l’incertitude. Selon les propres mots de Brinkley (Brinkley 1995, 14) :

J’ai commencé à écrire ce livre à l’apogée de la « révolution Reagan », un moment de défaite et de désarroi dont les libéraux américains ne se sont pas encore complètement remis. Je l’ai terminé au milieu d’un renouveau libéral faible et chancelant. Alors que j’essayais de comprendre pourquoi le libéralisme américain moderne s’était révélé être une force tellement plus faible et plus vulnérable que presque tout le monde l’aurait imaginé il y a une génération, mes pensées se sont tournées vers le processus par lequel le libéralisme a pris sa forme moderne dans les dernières années du New Deal. Et en approfondissant ma réflexion, j’ai trouvé que ce processus – un processus d’ajustement et de redéfinition face aux échecs et aux frustrations – était similaire à bien des égards au processus par lequel de nombreux libéraux de notre époque ont tenté de se transformer au cours de leurs longues années dans le désert.

Bien que The End of Reform traite d’une transformation décisive dans la pensée politique des figures clés de l’administration Roosevelt, sa description du New Deal pose problème à ceux qui le considèrent comme l’aboutissement de la réforme progressiste et, par conséquent, comme un modèle de légitimité de l’État administratif. Novak en est conscient et pointe du doigt Brinkley pour avoir contribué à perpétuer ce qu’il appelle le « mythe de l’État du New Deal ». Trop souvent, « dans les interprétations conventionnelles », écrit Novak (Novak 2022, 263), « le New Deal est confondu avec l’État américain moderne lui-même, et l’histoire du New Deal est encore plus amplifiée comme le moment déterminant et contesté de l’avènement de l’État moderne ». Le contenu de ce mythe est donc une forme de culte des héros, dans lequel les précédents antérieurs sont ignorés face à la prétendue singularité de FDR et de ses politiques.

Compte tenu des critiques libertaires examinées ci-dessus, les inquiétudes de Novak sont compréhensibles. Si les historiens libéraux veulent sans doute célébrer les réalisations de FDR, si le New Deal est considéré comme un coup de tonnerre, alors la critique conservatrice selon laquelle il s’agit d’une prise de pouvoir inconstitutionnelle serait plus plausible. Contre l’accusation d’illégitimité portée par des théoriciens comme Hamburger, Novak prévoit de justifier l’État administratif en montrant ses racines démocratiques, c’est-à-dire en le présentant non pas comme un coup d’État bureaucratique, mais plutôt comme un développement organique au sein de la société américaine visant à mettre en œuvre des politiques populaires.

En conséquence, comme Novak (Novak 2022) le précise dans le chapitre conclusif, l’un des objectifs centraux de New Democracy est de réfuter le mythe de l’État du New Deal et de montrer ses fondements populaires aux XIXe et XXe siècles.

Sur la question de l’idéalisation du New Deal et d’un système prétendument décentralisé de tribunaux locaux et de partis politiques avant celui-ci, Novak a certainement raison, et la conception minimaliste de Brinkley de l’État régulateur d’avant le New Deal reflète le consensus scientifique de son époque. Néanmoins, Brinkley a un autre argument à faire valoir. The End of Reform traite du déclin de l’ambition politique et de l’érosion de l’État administratif. C’est l’histoire de l’épuisement du libéralisme qui ouvrira plus tard la voie à un conservatisme énergique. Alors que Novak considère le New Deal comme l’expression ultime de la réforme progressiste, Brinkley y voit le début de la liquidation de cette tradition. L’argument clé de Brinkley réside dans le problème de l’autonomie bureaucratique et le défi qu’elle pose à une vision démocratique de l’État administratif. Les historiens de l’époque débattaient souvent pour savoir si les changements sociaux et politiques s’expliquaient mieux par des approches « centrées sur l’État » ou « centrées sur la société », les premières mettant l’accent sur le rôle de l’État et les secondes sur les intérêts culturels et économiques. Pour Brinkley (Brinkley 1995, 12), il était incontestable que pour bien comprendre le changement, il fallait examiner les forces sociales et, au XXe siècle, cela signifiait s’intéresser à la contestation agraire, aux militants syndicaux, aux révoltes populistes et aux organisations féminines. « Et pourtant, écrit-il, il reste des questions publiques qui existent dans une sphère politique plus restreinte et exclusive, une sphère où le tumulte des protestations populaires et le pouvoir des mouvements sociaux ne pénètrent pas aussi souvent ni aussi efficacement. Parmi celles-ci figurent les questions qui dominent cet ouvrage : les questions d’économie politique, celles qui ont préoccupé les libéraux dans les dernières années du New Deal et qui, pour beaucoup d’entre eux, représentaient l’essence même du libéralisme » (13).

L’autonomie des administrations présidentielles pour influencer l’économie politique soulève la question des changements rapides dans les politiques du New Deal et des retombées potentielles de ces décisions. Le récit de Brinkley sur ces changements offre une vision beaucoup plus sobre des factions, des négociations et des mauvais choix qui ont dominé la politique intérieure. Le New Deal initial partageait avec le progressisme l’hypothèse, perceptible dans presque tous les chapitres de l’ouvrage de Novak intitulé New Democracy, selon laquelle « les plus grands problèmes de la nation trouvaient leur origine dans la structure du capitalisme industriel moderne et qu’il était de la mission du gouvernement de remédier d’une manière ou d’une autre aux défauts de cette structure » (Brinkley, 5). La réponse initiale — un « chaos d’expérimentations », comme l’appelait Richard Hofstadter (Hofstadter 1955, 307) — était aussi radicale que novatrice. Les projets de travaux publics, le contrôle des prix, la coordination de la production et la séparation des banques commerciales et d’investissement témoignaient tous d’une volonté de repenser les orthodoxies du capitalisme industriel du XIXe siècle.

Grâce à ces réformes et malgré les revers infligés par la Cour suprême des États-Unis, Roosevelt remporta une réélection écrasante. The End of Reform ne s’intéresse toutefois pas à ces premiers triomphes, mais se concentre plutôt sur la réponse à la récession de 1937, car ce revers inattendu obligea à réévaluer l’approche du capitalisme par l’administration (Brinkley).

Ci-dessous, je résume brièvement certains éléments de cette réponse en gardant à l’esprit le consensus keynésien qui allait finalement remplacer les visions plus ambitieuses du gouvernement administratif du début du XXe siècle. Du point de vue de Brinkley, c’est ce keynésianisme à l’américaine, ainsi que ses hypothèses politiques, qui ont joué un rôle clé dans la défaite et l’épuisement du New Deal et du libéralisme américain en général.

Parmi les factions et alliances changeantes au sein de l’administration Roosevelt qui cherchaient à influencer l’orientation de la politique économique face à la récession, l’une des plus importantes était composée des protégés de Felix Frankfurter, tels que James Landis et Tommy Corcoran, ainsi que d’autres personnalités occupant des postes juridiques importants, comme Thurman Arnold (division antitrust) et Jerome Frank (Commission des opérations de bourse).¹⁷ Ces « New Dealers », comme ils furent rapidement identifiés dans la presse, étaient convaincus que le problème de la récession était causé par le monopole et que le seul remède était une surveillance plus vigoureuse de la concurrence.¹⁸ Une caractéristique importante de leur pensée était toutefois la conviction profonde que le capitalisme était un problème qui ne pourrait jamais être complètement résolu, mais plutôt une crise inévitable qui nécessitait une bureaucratie permanente pour en contrôler les effets les plus néfastes (Brinkley, 62-63). Dans des articles d’opinion, des mémorandums et des livres (le plus célèbre étant l’ouvrage de James Landis (Landis 1938) intitulé The Administrative Process), les partisans du New Deal plaidaient en faveur d’une vision plus large de la réglementation. En utilisant le bras fort de la loi, ils cherchaient à intervenir de manière significative dans les institutions capitalistes afin de promouvoir ce qu’ils considéraient comme l’intérêt public.

Ces convictions impliquaient la nécessité d’une bureaucratie isolée, capable de mettre en œuvre des politiques conformes aux dernières découvertes des sciences sociales, même si celles-ci allaient à l’encontre de l’opinion publique malavisée. Ce fait touche directement au cœur de l’inquiétude de Novak concernant le « New Deal state » car, si l’on prend au sérieux son pedigree démocratique, il devient difficile d’expliquer le changement brusque de politique après la récession de 1937, qui ne semble être rien d’autre qu’un changement dans les préférences de l’élite dirigeante. L’histoire politique de Brinkley est bien adaptée à cette tâche, car son thème central – un État relativement autonome et ses dirigeants – est plus susceptible d’un revirement soudain. Le problème des bureaucrates autonomes n’est nulle part plus évident que dans le débat sur l’antimonopole. Novak (Novak 2022, 183) souligne à juste titre que « l’antimonopole américain était avant tout une question de répartition démocratique du pouvoir et de l’autorité dans une république censée être autonome ». Brinkley (Brinkley 1995, 59) partage cet avis et détaille la longue tradition du sentiment antimonopole qui remonte au mouvement Greenback, au Grange, aux Knights of Labor et au mouvement populiste des années 1890. Les agriculteurs, les travailleurs, les petits producteurs, les commerçants locaux, les organisations de femmes et les consommateurs réclamaient tous un changement. Ces voix disparates étaient unies par la conviction qu’« une solution devait impliquer un certain transfert de pouvoir des institutions corporatives inaccessibles vers « le peuple », [et] que l’économie devait être rendue plus réactive à une notion plus large de l’intérêt public que celle que le monde corporatif lui-même était susceptible de produire » (Brinkley, 113).

Thurman Arnold, chef de la division antitrust du ministère de la Justice, « n’a toutefois guère adhéré à la rhétorique et pratiquement pas du tout au fond de cette tradition » (Brinkley, 113).

Anticipant de manière curieuse la norme du « bien-être des consommateurs » qui serait défendue par Robert Bork (Bork 1978) et Richard Posner (Posner 1976) des décennies plus tard, Arnold ne s’intéressait pas à la concentration ou à la « taille ». Son principe directeur, comme pour beaucoup de partisans du New Deal qui acceptaient simplement la réalité des grandes entreprises dans le capitalisme industriel, était les prix à la consommation. Cela signifiait toutefois que la conscience de l’équilibre des pouvoirs allait commencer à s’éroder dans la pensée juridique libérale. En se concentrant uniquement sur les prix, il devenait possible d’assimiler des choses apparemment incomparables. Sous Arnold, par exemple, les effets des grands monopoles sur les prix seraient traités de la même manière que la collusion des petits producteurs et les efforts collectifs des syndicats (Brinkley, 116).

Si le fait qu’Arnold ait négligé le mouvement antimonopole populaire témoigne de l’autonomie relative des régulateurs, le recours aux idées de John Maynard Keynes en apporte une confirmation supplémentaire. En 1943, l’opinion des élites avait de nouveau changé.¹⁹ Arnold avait quitté ses fonctions et le discours antimonopole agressif s’était adouci. Ce qui subsistait, cependant, c’était l’accent mis sur la consommation, mais celui-ci était désormais réinterprété à travers l’économie politique de Keynes (Keynes 1936). Les idées de Keynes doivent être comprises dans le contexte américain particulier dans lequel elles ont été reçues. Brinkley considère la fin des années 1930 comme un moment où les réformateurs en herbe ont perdu confiance et ont renoncé à relever le défi substantiel lancé à la classe capitaliste. Le keynésianisme est ici essentiel, car il présentait un type de gestion économique capable d’assurer la prospérité tout en minimisant les conflits politiques.

Sur le plan théorique, la Théorie générale de Keynes (Keynes 1936) rejetait la loi de Say, qui, en tant qu’hypothèse de l’économie politique classique, affirmait que l’augmentation de la consommation était le résultat automatique de l’augmentation de la production. Cette théorie comportait un principe politique implicite, car en période de sous-consommation grave, comme une dépression, elle semblait conseiller d’encourager la production comme seule solution pour rééquilibrer les marchés, ce qui ne pouvait se faire qu’en incitant les propriétaires des moyens de production à investir dans la main-d’œuvre et le capital (Brinkley, 76, 122). L’intervention dans la production avait été tentée aux premiers stades du New Deal, mais elle s’était toujours heurtée à une résistance politique déterminée. En inversant la loi de Say, Keynes proposait une alternative. Plutôt que de remettre en cause les institutions capitalistes, on pouvait utiliser le pouvoir fiscal du gouvernement pour stimuler la consommation de masse, ce qui stimulerait à son tour la production et créerait un cercle vertueux qui remettrait les hommes au travail et leur donnerait de l’argent à dépenser (Brinkley, 268). En adoptant cette approche, l’administration de FDR a pu éviter des batailles politiques coûteuses. La production massive nécessaire à la guerre a encouragé ce modèle, et la prospérité de l’après-guerre semblait le confirmer.

En conclusion, si l’on rassemble tout cela avec Novak et les critiques populistes conservateurs de l’État administratif, on peut observer deux points importants que Brinkley ajoute à la conversation. Premièrement, son histoire « centrée sur l’État » nous rappelle les dangers potentiels d’une bureaucratie autonome qui, bien que tirant sa force des mouvements populaires, peut facilement abandonner les mécontentements populaires qui la soutenaient. L’État du New Deal a dépouillé la tradition progressiste de son esprit réformiste populaire et l’a remplacée par une gestion bureaucratique des variables macroéconomiques. Concrètement, cela signifiait que les libéraux n’étaient plus intéressés par les confrontations directes avec les institutions capitalistes et qu’ils utilisaient plutôt des moyens fiscaux pour tenter de remédier aux maux sociaux. Cette approche n’a pu ni inspirer la loyauté ni résister à la récession économique des années 1970.

Après des années de stagflation, de dégradation de l’environnement et de désindustrialisation, les libéraux ont été frappés de « paralysie » et de « confusion » et flanqués d’une « puissante opposition conservatrice qui mettait en doute la capacité du gouvernement à jouer un rôle utile dans la résolution des dilemmes de l’Amérique » (Brinkley, 270-71).

Brinkley écrivait en 1995, au milieu du triomphe de Reagan et du réalignement conservateur du Parti démocrate, et son ouvrage donne le sentiment qu’une politique libérale qui a perdu le contact avec les anciennes préoccupations populistes – le pouvoir économique et la répartition des richesses – n’est pas viable. On pourrait étendre ses arguments à la situation actuelle, où la colère contre l’État administratif est concentrée – où les appels à sa « déconstruction », même s’ils sont confus, recueillent un soutien croissant – tandis que le soutien des libéraux américains, qui manquent probablement eux aussi de confiance dans les pouvoirs du gouvernement, est relativement minime. On peut déduire des arguments de Brinkley que les mesures technocratiques telles que les allégements fiscaux, les dépenses contracycliques et la réglementation sociale plutôt qu’économique, pourraient tout simplement ne pas être suffisantes.

L’autre contribution de Brinkley est de mettre en lumière le paysage politique post-New Deal, une période qui est restée obscure tout au long de notre discussion. Ici, le point de vue de Brinkley et celui des libertariens et des conservateurs populistes se reflètent l’un l’autre, s’accrochant tous deux à la même période de l’histoire, tirant la sonnette d’alarme à ce sujet, mais pour des raisons et des fins différentes. Tous deux considèrent le New Deal et la période qui a suivi comme une période de crise. Pour Marini et les penseurs qui l’ont suivi, le New Deal s’est appuyé sur les idées d’un gouvernement administratif formulées à l’origine à l’époque progressiste et les a consolidées. L’après-guerre a vu la consolidation d’un Léviathan qui a finalement renversé la vision des fondateurs en matière de séparation des pouvoirs. Dans cette optique, il existe donc un lien direct entre les écrits technocratiques de Woodrow Wilson et le supposé coup d’État du Watergate. Pour Brinkley, en revanche, ce lien est rompu, et le contenu substantiel du progressisme a été remplacé par ce qui allait être appelé le « libéralisme ».

En résumé, Novak (Novak 2022, 270) considérait l’État du New Deal comme l’aboutissement de plus d’un siècle de réformes progressistes, une tradition qui avait grand besoin d’être ressuscitée face au « déficit démocratique » provoqué par un demi-siècle de politiques néolibérales. Les conservateurs populistes considéraient l’État administratif comme une violation de la Constitution et de la nature humaine, et donc comme une source de chaos et de subversion qui ne se ferait pleinement sentir que sous l’administration Nixon. Le résultat de l’analyse de Brinkley est finalement tragique. En accord avec Novak, il voyait la nécessité d’un gouvernement administratif robuste, capable d’affronter et d’intervenir dans les questions urgentes de l’économie politique. Mais précisément ce qui était si nécessaire s’est sapé lui-même en raison de sa propre autonomie et a été supplanté par une politique incapable de relever les défis futurs du siècle.

À l’avenir, de nombreuses questions subsistent au sujet de la seconde moitié du XXe siècle. Un examen plus approfondi de la critique des conservateurs populistes à l’égard de l’État administratif a révélé une grande colère concentrée autour des années 1970, plusieurs décennies après le New Deal et l’APA. Cette période a fait l’objet de critiques virulentes, allant des premiers opposants comme Theodore Lowi aux penseurs plus récents étudiés dans cet essai, mais aucun historien de l’envergure de Novak ou Ernst ne l’a défendue, ce qui nous laisse avec un décalage entre les critiques et les défenses de l’État administratif. Des ouvrages importants comme celui de Karen Tani (Tani 2016), States of Dependence, ont considérablement élargi notre compréhension de cette période, mais, et ce n’est pas un hasard, le ton du livre est ambivalent, soulignant la tentative sincère des réformateurs d’étendre les droits sociaux tout en reconnaissant les limites de ces programmes, qui se sont retrouvés empêtrés dans des questions complexes de gouvernance fédérale, étatique et locale. Entre l’apogée de l’ambition au début du New Deal et le début de la révolution Reagan, il existe donc un no man’s land qui mérite d’être étudié de plus près en raison de sa pertinence pour la politique de l’État administratif, soit en apportant un soutien aux points de vue populistes conservateurs ou libertaires, soit en fournissant un nouveau terrain pour la défense d’une institution en difficulté.

Notes

Je tiens à remercier Christopher Tomlins et Howard Erlanger pour leur généreux soutien et leurs commentaires sur les différentes versions de cet essai critique. Les opinions et les erreurs sont les miennes.

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Les traductions de 2026 (.xlsx) – celles de 2025 (.html) – par Gilles en vrac

Notes

1
Une référence de The Syllabus
2
Sur les questions sociales, par exemple, Cass Sunstein (1987, 426) a noté à l’époque que Reagan « n’a pas fondamentalement modifié l’État régulateur ».
3
Pour une analyse plus détaillée de l’histoire des critiques de gauche à l’égard de l’État administratif, voir Schiller 2019.
4
Pour l’une des descriptions les plus accablantes du gouvernement administratif tel qu’il s’est développé dans les années 1960 et 1970, voir les deux éditions du livre de Theodore Lowi, The End of Liberalism (Lowi 1969, 1979).
5
Loper Bright Enterprises c. Raimondo, 603 U.S. 369 (2024).
6
Humphrey’s Executor c. États-Unis, 295 U.S. 602 (1935).
7
À titre d’exercice de spéculation historique, on peut se demander en quoi la doctrine du droit administratif serait différente aujourd’hui si le juge Douglas Ginsburg n’avait pas retiré sa candidature à la Cour suprême des États-Unis en partie à cause de sa consommation passée de marijuana. Le siège en question a été pourvu par Anthony Kennedy.
8
Hettinga c. États-Unis, 677 F.3d 471, 480 (DC Cir. 2012).
9
Pour une réponse critique à Is Administrative Law Unlawful?, voir l’article d’Adrian Vermeule (2015) intitulé succinctement « No » dans la revue Texas Law Review.
10
Administrative Procedure Act, 11 juin 1946, 60 Stat. 237.
11
Pour une analyse détaillée de Tocqueville’s Nightmare, voir Kessler 2016.
12
Sunstein et Vermeule (2020) Law and Leviathan: Redeeming the Administrative State, par exemple, défendent la légitimité du droit administratif en l’ancrant dans la « moralité interne du droit » théorisée pour la première fois par Lon Fuller (1964). Dans Common Good Constitutionalism, Vermeule (2022, 151-152) va plus loin et soutient que le droit administratif trouve également son fondement dans la conception classique du droit, développée à partir des Romains, qui voyait la nécessité de déterminations constantes (determinatio) pour donner une forme concrète aux principes généraux. Le retour à une conception substantive du droit qui pourrait justifier l’État administratif entre toutefois en conflit avec une conception libertaire des limites du gouvernement. Pour une réplique à Law and Leviathan et Common Good Constitutionalism, respectivement, voir Epstein 2020, 2024. Pour une défense pragmatique de l’État administratif, voir Rosenblum 2024.
13
Plus précisément, la description par Léon Duguit du gouvernement moderne comme étant principalement concerné par « l’organisation et la gestion de certains services » précède de soixante ans la discussion plus célèbre de Michel Foucault (1991, 100) sur le même développement, dans laquelle la question de la légitimité de l’État est réorientée, passant de débats abstraits sur la souveraineté à des questions plus pratiques telles que « le bien-être de la population, l’amélioration de sa condition, l’augmentation de sa richesse, sa longévité, sa santé, etc. »
14
La notion d’« État profond » trouve son origine en Turquie à la fin des années 1990, où le terme était utilisé pour désigner les réseaux publics et privés au sein et autour des forces armées qui fonctionnaient comme une sorte de gouvernement fantôme (Parenti 2025). Une idée clé ici est l’autorité supposée transcendante, et donc potentiellement subversive, que les bureaucrates au centre de ces réseaux s’attribuent. L’idée d’un « État administratif » trouve quant à elle ses premiers précédents dans le Verwaltungsstaat allemand et l’état administratif français du XIXe siècle, mais c’est le traité de Dwight Waldo (1948) intitulé The Administrative State qui a le plus contribué à populariser le terme (A. Roberts 2020). Waldo (1948, 10) tentait d’expliquer la vaste « croissance des organes administratifs » qu’il avait observée dans les années 1930 et 1940 en réponse à la Grande Dépression.
15
John Marini (2023), pour sa part, insiste toujours sur une distinction significative entre l’État profond et l’État administratif.
16
Parmi les autres exemples, citons David Bernhardt (2020), ancien secrétaire à l’Intérieur et auteur de You Report to Me: Accountability for the Failing Administrative State, qui affirme dans une tribune libre publiée dans le Wall Street Journalque « la notion d’« État profond » n’est pas un sujet de conversation conspirationniste, mais une réalité politique manifeste », puis explique ce concept en termes de juges administratifs voyous, de doctrine Chevron et de prétendue dissimulation par les services de renseignement du scandale de l’ordinateur portable de Hunter Biden (Bernhardt 2023) ; Russell Vought (2023) — en 2025, chef du Bureau de la gestion et du budget et principal auteur du contenu sur l’État administratif dans le Projet 2025 — se glisse entre les deux dans le podcast de la Heritage Foundation.
17
Parmi les autres factions importantes, citons celle dirigée par le secrétaire au Trésor Henry Morgenthau Jr., qui prônait un budget équilibré et faisait pression pour un environnement réglementaire plus favorable aux investissements privés. Cette position orthodoxe se méfiait des tentatives du gouvernement de stimuler l’investissement par des dépenses déficitaires et attribuait la responsabilité de la récession à l’environnement hostile aux entreprises créé par les restrictions imposées par la Securities and Exchange Commission sur les investissements spéculatifs, la loi Wagner et les dispositions fiscales punitives (Brinkley 1995, 31-34). Il y avait également les « corporatistes », représentés par des hommes tels qu’Adolph Berle, Rexford Tugwell et Hugh Johnson, qui considéraient que la seule solution était une coordination active de la main-d’œuvre et du capital par l’État. Pour ces hommes, la racine du problème résidait dans les ravages de la concurrence, et une réponse énergique, inspirée des économies planifiées comme celle de l’Italie fasciste, semblait appropriée (Johnson avait notamment un portrait de Mussolini dans son bureau et distribuait des exemplaires de The Corporate State). La faction corporatiste a dominé pendant le « premier New Deal », du début de la présidence de Roosevelt jusqu’en 1936, lorsque la Cour suprême des États-Unis a invalidé des parties importantes de la National Recovery Administration (NRA). La NRA avait accordé de larges pouvoirs pour réglementer la concurrence en réunissant des représentants du gouvernement, du travail et du capital afin de créer des codes de concurrence loyale.
18
Je m’inspire dans cette section de l’essai éclairant de Mason Williams (2019) intitulé « The End of Reform: A Reconsideration » (La fin de la réforme : une remise en question).
19
La faction qui l’emporta en réponse à la récession de 1937 était composée d’un groupe hétéroclite d’économistes de Harvard tels qu’Alvin Hansen et Lauchlin Currie, ainsi que d’autres partisans du New Deal restés au sein de l’administration, qui cherchaient désormais un programme économique autour duquel s’unir.

Les débats sur l’antimonopole ont été interrompus lorsque la Seconde Guerre mondiale a éclaté, car la nécessité d’une production centralisée pour approvisionner l’armée l’emportait sur les préoccupations relatives à l’équité et au pouvoir de marché. Mais la consommation, si présente dans le programme de réforme d’Arnold, allait s’avérer être la clé de la politique d’après-guerre, une fois libérée du carcan du mouvement antimonopole en déclin. Le problème était que stimuler la consommation dans le cadre du paradigme antitrust nécessitait de réglementer les grandes entreprises et les syndicats, deux centres de pouvoir majeurs dans l’État du New Deal. Les idées keynésiennes, telles qu’interprétées par Hansen et Currie, offraient une occasion d’éviter ces conflits coûteux (Brinkley 1995, 106-40).

La légitimité et le problème de l’État administratif

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